依法行政：浙江城市民族工作的“秘訣”

城市化發展進程中的一個顯著特點是人口的流動與遷徙，少數民族流動人口進入城市，是民族散居形式的人口流動現象。加強少數民族流動人口的管理和權益保障，是市場經濟條件下城市民族工作面臨的新問題。

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的建立和發展，浙江省的城市化進程日益加快，城市數量成倍增長，城市人口迅速增加。與此同時，城市少數民族人口的數量也快速增長。 至2000年底，浙江省各少數民族人口為39.26萬人，比“四普”（第四次人口普查）時凈增18.70萬人，增長了87.88%；占總人口的比重由“四普”時的0.51%增加到0.85%。增長的少數民族人口中有相當部分為外省因工作調動、退休退職、婚姻遷入、隨遷移動、求職聘用、投親靠友、務工經商、求學培訓、企業搬遷等流入浙江的。如1990年“四普”時，杭州市全市少數民族人口為2113人，“五普”時，僅杭州市蕭山區就有21個少數民族成份，2314人，分布在全區31個鄉鎮。其中來自廣西的壯族1163人，湖南的苗、土家、侗族550人，貴州的苗、侗、布依、水族150人，四川的土家、苗族200人，云南的哈尼、納西、傣族50人，河南的回族102人。紹興市有37個少數民族成份，5729人，比“四普”時增長69%，占全市總人口的0.13%。其中女性5152人，占90%，絕大多數是外省婚嫁來紹的。以壯族最多，達2081人，其次分別是：苗族765人、土家族473人、納西族454人、侗族281人、彝族232人、白族184人、回族176人、滿族128人、畬族102人。寧波、溫州、義烏等市的少數民族人口增長也很快，其中，溫州市龍灣區“四普”時有少數民族成份3個，共34人。“五普”（第五次人口普查）快速匯總資料表明，該區少數民族成份已有29個，人數達5100多人。浙江省成為全國少數民族跨省流動數量最多的省份之一。

一

城市少數民族人口數量的不斷增長，為浙江經濟的發展增添了一定的活力，同時，也帶來了一些不同于傳統民族工作的新的社會問題。

造成流動人口快速增長的原因很多，但最根本的原因是經濟利益的驅動。浙江省是經濟相對發達省份，是我國的市場大省，與經濟欠發達省區尤其是民族地區相比，不僅存在地區間經濟發展水平的靜態差異，也存在經濟發展速度的動態差異。浙江省各種經濟成份活躍，人流、物流、財流集聚，就業機會增多，預期收入較高，對省外少數民族人口的流入有著強大的吸引力。杭州、寧波、溫州、紹興、臺州、義烏等省內經濟相對發達、市場經濟活躍、各類專業市場較多的市，對外來少數民族的吸引力更大。流入浙江省的少數民族人口中，既有普通務工者，也有經商辦企業者；既有一般體力勞動者，又有知識型的腦力勞動者，他們的流入不僅有利于促進東西部經濟文化的交流，也為浙江經濟的發展帶來了活力。

但是，由于少數民族是一個特殊的社會群體，有不同于漢族的生活方式、風俗習慣、文化傳統。進入城市后，基于民族特點和差距而產生一些新的矛盾和糾紛就不可避免，從而引發一些有別于傳統民族工作的新的社會問題。從近年來浙江省發生的此類問題看，主要有以下幾方面：一是因經濟利益或與經濟有關的問題而引發的矛盾。如，少數民族與當地人因生意往來而出現的經濟糾紛，因亂設攤或無章無證經營而不服管理引起的行政糾紛。隨著市場經濟的不斷發展，這類糾紛逐年上升;二是雙方或一方為少數民族之間發生的民事或治安糾紛。如，義烏中國小商品城、紹興柯橋輕紡城等地近年來發生的新疆維吾爾族群眾開辦的托運部因爭奪托運市場而產生的內部糾紛，以及與當地漢族經營者之間出現的矛盾和糾紛;三是因不尊重少數民族風俗習慣或宗教信仰而引發的問題;四是外地發生涉及少數民族的事件波及本地的;五是由于民族政策落實不到位而產生的問題。如，清真飲食、特殊喪葬、宗教信仰等方面因政策落實不到位而產生的問題;六是在其他社會活動中發生的涉及少數民族的問題。

二

從浙江省城市少數民族人口快速增長引發的社會問題看，市場經濟條件下，城市民族工作的性質、內含、衡量標準和工作方法有了新的變化。

第一，城市民族工作的性質有了變化。市場經濟條件下，城市民族工作是傳統民族工作在新形勢下的延伸，其性質是具有統戰性質的社會事務管理工作。很長一段時期，城市民族工作的主要任務是物色人選，安排人物，培養干部，其工作的依據是黨的民族政策。市場經濟條件下，城市民族工作有了相應的法律法規依據，即1993年出臺的《城市民族工作條例》。一些省市根據當地實際，也制定了一些少數民族工作條例，對城市少數民族依法加強管理，保護其合法權益。我國是一個社會主義法制國家，少數民族人口是社會的一部分，城市少數民族也是社會事務管理的對象之一，應依法接受相應的國家法律法規的約束。

第二，城市民族工作的內含更加豐富。市場經濟條件下，城市民族工作不僅涉及到經濟、生活等方面，還涉及到調整和規范少數民族與社會之間的關系問題。城市民族工作堅持民族平等、團結、互助和促進各民族共同繁榮的原則。傳統城市民族工作的主要內容是保障少數民族的合法權益，促進適應城市少數民族需要的經濟、文化事業的發展。如，黨代會、人大、政協中少數民族代表的安排，民族干部的使用，扶持少數民族發展經濟、文化等各項事業，等等。市場經濟條件下，依法加強對城市少數民族人口的社會事務管理，調整和規范少數民族與社會之間的相互關系，維護其合法權益，成為城市民族工作的重要內容。從杭州、寧波、溫州、紹興等市近幾年來的工作看，這些內容主要包括：接待少數民族群眾來信來訪，協同有關部門依法加強對少數民族流動人口的管理，幫助少數民族流動人口解決在暫住地過傳統民族節日或宗教活動的需求，幫助從事各種生產或經營活動的少數民族辦理有關審批手續及落實有關優惠政策，協助處理涉及少數民族的經濟、治安糾紛、突發事件，幫助少數民族解決在暫住地的居住、子女教育等等問題。

第三，城市民族工作的衡量標準有了提高。市場經濟條件下，衡量城市民族工作的標準是：促進民族團結，維護社會穩定。長期以來，衡量城市民族工作的標準主要看安排少數民族代表人士、培養民族干部、為少數民族解決實際困難的多少，而少數民族尤其是少數民族流動人口合法權益的保障問題容易被忽視。其原因一是由于廣大群眾甚至不少干部對黨的民族政策不了解，從而導致矛盾和糾紛產生；二是有關部門對如何保護少數民族合法權益把握不準，不能及時、果斷地處理矛盾和糾紛；三是少數民族人口數量大、流動人口流動頻率快、分散廣，詳細情況難以掌握，矛盾和糾紛難以預見，防范措施難以見效。進入城市的少數民族分為兩類，一類是通過戶籍管理機關進行暫住登記的人口，成為暫住居民人口；另一類因某種原因而滯留暫住，未向戶籍管理機關登記的人口。可見，城市少數民族流動人口具有不確定性。人口流動的不確定性決定了它具有關聯、偶發、敏感、波及、群體等特點，對矛盾和碰撞，磨擦和糾紛的產生很難預見；

四是，一些行業尤其是服務行業嚴重缺乏民族常識，對民族風俗習慣一無所知，在工作中容易出現失誤，導致問題的產生。由于城市的信息輻射功能極強，這類問題一旦發生就會迅速傳播，容易導致影響民族團結和社會穩定的重大事件的發生。因此，在市場經濟條件下，如何維護少數民族的合法權益，依法加強對少數民族流動人口的管理，促進民族團結，維護社會穩定，已成為城市民族工作的重點和難點。在新形勢下，衡量城市民族工作的標準只能是：切實保障少數民族的合法權益，依法加強管理，促進民族團結，維護社會穩定。

第四，城市民族工作的方式方法有了改變。由于城市民族工作的性質有了新的變化，內含更加豐富，衡量的標準進一步提高，做好城市民族工作的方式方法相應也發生變化。市場經濟條件下，做好城市少數民族工作的核心是管理服務和保障權益。城市民族工作內容繁多，涉及面很廣，公安、工商、民政、民族、勞動、城管、稅務、衛生、計生、街道等部門和單位需緊密配合，共同努力，需要建立一個由有關部門和單位齊抓共管的運作機制。當前，做好城市民族工作應著重從以下方面進行：調查研究，掌握情況；做好服務，排憂解難；化解矛盾，維護穩定；制定措施，保障權益；建立網絡，協調運作。

三

市場經濟條件下，做好城市民族工作的根本方法是：依法行政，加強管理。

第一，依法行政，加強管理是保障城市少數民族合法權益，促進民族團結，維護社會穩定的需要。城市少數民族人口是作為一個特殊群體進入城市的。所謂特殊群體，不僅指它具有自己的生活方式、風俗習慣、文化背景、心理特征等民族特性，還具有因多種原因而造成的發展相對滯后等共性。可以說，這一特殊群體也是社會的弱勢群體。他們與城市之間會產生各種摩擦和矛盾。這些摩擦或糾紛，既有因侵害少數民族合法權益引起的，也有因少數民族缺乏法制觀念，逃避城市管理引起的。因此，在市場經濟條件下，對城市少數民族既要保障其合法權益，也要加強管理和規范。保障它的合法權益不受侵害，不等于一味滿足它的不合理需求，不等于對其放任不管，一味妥協，使其游離于法制軌道之外。加強管理是以民族法律法規為依據，在保障其合法權益的前提下進行。保障合法權益與加強管理并舉，體現了權利與義務對等的原則，是全面貫徹執行黨的民族政策的體現。

第二，依法行政，加強管理具有較為充分的民族法律法規依據。《浙江省民族工作條例》即將出臺，其中對城市少數民族人口的條款增加不少。

第三，依法行政、加強管理具有日益完善的法律法規體系保障。隨著社會主義法制建設進程的日益推進，我國的法律法規體系日益完善。城市少數民族在自身合法權益依法得到保障的同時，應依法接受國家法律法規的監督和約束。執法部門如果把少數民族看成一個特殊群體而使其游離于法制軌道之外，或在依法行政時考慮其特殊性而采取有悖于社會主義法制基本要求的變通、照顧措施，不僅不能體現在法律面前人人平等的社會主義法制的基本要求，也不利于逐步增強少數民族的法制觀念，不利于促進民族團結，影響社會穩定。依法行政，加強管理，不僅能使流入城市的少數民族逐步提高法制意識，增強法制觀念，而且能通過其關聯、波及和幅射作用，促進少數民族整體法制意識的增強，為我國提前邁入法制化道路起到推進作用。

第四，依法行政，加強管理是社會主義法制化建設的客觀要求。與中西部地區相比，浙江省等東部沿海省市經濟、社會的發育程度高，發展速度快，社會主義法制化建設的進程也較快。廣大干部和群眾的法制意識普遍較強，以法治國的理念深入人心。依法加強對城市少數民族的管理，不僅具有良好的社會環境，也是社會主義法制化建設的客觀要求。