國民黨退臺后黨政關系調整素描

1950—1952年國民黨在臺灣的黨改造運動中，將原來的“革命政黨”定位改為“革命民主政黨”，即兼具有“革命”與“民主”兩種特質的黨。一再強調要 “以革命組織與革命精神保障民主制度”。這種“革命”已不同于孫中山提出的打倒帝國主義和封建軍閥的國民革命，而是以“動員戡亂”、“反共抗俄”喚起黨員，增強凝聚力，建立一元化的領導權威。

改造時期的國民黨，曾一度提出以工農及知識分子為黨的社會基礎。此后隨著島內政經環境的快速變遷，國民黨從擴大黨的群眾基礎和增強黨的社會影響力的考量出發，不再強調政黨的階級屬性或只代表某些階級。1957年國民黨八全大會修改黨章，強調只要接受中國民族主義號召的社會力量都是國民黨的社會基礎。70年代初蔣經國主政后，為了使國民黨適應一個已經多元化的社會，更加強調“黨必須以群眾為基礎，為根本，為重心”，要“向下扎根”，“開拓黨的群眾基礎”；并且大力推動國民黨的“本土化”、年輕化和專業化政策，為國民黨補充臺籍黨員新血液。這些措施使國民黨的省籍比例和社會成分發生了很大變化。到1975年，臺籍黨員人數已超過五成（占52.82%）。1952年，在國民黨員中，農民、工人和知識分子占80%，到1986年，這一比例下降到不到三成，而工商界企業家和公務人員的比例有較大提升。一些大資本家還進入到黨的核心機構，例如大同公司董事長林挺生、臺泥董事長辜振甫、太子汽車集團董事長許勝發、統一企業的高清愿等。

在1950年7月通過的國民黨改造綱要中，黨的組織原則是采取“民主集中制”，即個人服從組織，組織決定一切，少數服從多數，下級服從上級。所謂的“民主集中制”，實際上是只講集中而無民主，如中央委員的產生，全部由黨的總裁或主席提名，全會代表走過場般如數鼓掌通過。到80年代，“民主集中制”受到越來越多的黨內政治精英的質疑和挑戰，國民黨不可避免地開始“黨內民主”的內在轉化。1988年國民黨“十三大”首先開放了60%的黨代表，由“黨內初選”或黨員代表大會方式選出，打破了過去由黨的干部提名的壟斷，提高了黨員在黨內政治參與的分量。中央委員的產生，除一半由黨主席提名外，另一半則開放自由連署參選。不過，中常委的產生仍由主席提名、全體中央委員鼓掌無異議通過的傳統形式；而主席的產生也同樣沿襲中常委推舉、全體中央委員起立鼓掌通過的傳統方式。

國民黨內的權力交替、省籍結構及理念上的沖突與矛盾，形式上都是以“黨內民主”的名義為訴求，說明黨內組織和決策方式不斷地在遭到重大挑戰，因而導致執政黨陷入分化甚至分裂的危機。其實，一個長期壟斷執政的政黨，即便不能很快實行政治體制的民主化，也可以首先實現黨內政治生活的民主化。可惜國民黨直到喪失執政地位后才做到這一點。2000年6月，國民黨“十五大”的“臨時大會”通過國民黨改造案及黨章修訂案，在主席連戰的領導下開始了國民黨退臺后的第二次全面改造。這次改造終于涉及到落實制度層面的黨內民主，主要包括實行黨主席直選制和改進提名制度。2001年3月24日舉行了國民黨歷史上首次黨主席直選，連戰以97%的得票率當選。新的提名制度規定國民黨參加各項公職選舉的提名人，應經過黨內的初選，由黨員投票及民意調查各占50%來決定，以充分結合黨意與民意。這項制度在2001年底第5屆“立法委員”選舉和第14屆縣市長選舉中開始實行。此次改造國民黨重新定位為“全民民主政黨”，黨的“革命”屬性終于消失不見了。從國民黨在臺灣由盛至衰的歷史脈絡中，我們可以看到：任何政治組織，包括政黨，都會因時空環境的變遷而發生變化，也都有其特殊的生命循環。

國民黨真正成為一個有力量的政黨，是在創黨30年后，1924年，孫中山在蘇聯顧問幫助下進行了國民黨的第一次改造。應當說，這次以蘇共為范本的改造相當成功，不僅健全了黨的組織體系，而且為隨后建立的蘇聯式“黨國”體制奠定了基礎。1925年通過的“國民政府組織法”，第一條即規定了政府在黨的指導及監督下掌理全國政務，政府的施政方針、政府部門重要人事均由黨決定。此種黨政關系體現了孫中山強調的“軍政時期”實行“以黨建國”、“訓政時期”則實行“以黨治國”的理念。南京國民黨政府正是在“以黨治國”或“以黨訓政”的名義下行“以黨代政”之實，實行一黨專政。

與第一次改造很類似，國民黨退臺后的黨改造也是以早年的蘇共為藍本，而改造后建立的政權體制也具有明顯的“黨國”體制特征。不過，與大陸時期相比，黨政關系的內涵已發生變化，從“以黨訓政”變成了“以黨領政”。

“以黨領政”的黨政關系在1951年2月“中央改造委員會”制訂的“中國國民黨黨政關系大綱”中就作了規定。1.在縣市以上各級“民意機關”，設立由黨籍“議員”組成的“議會黨團”，凡是黨員者均須在“議會”中發揮黨團作用。2.在縣市以上各級行政機關，設立“從政黨員政治小組”，以求貫徹執行上級政策。3.黨、政、“民意”機關的協調，在“中央”級方面，1952年的“七大”后，在中央委員會下設置“黨政關系會議”（1955年后改為“中央政策委員會”）；在地方級方面，直到鄉鎮級都設由黨、政、“民意”機關主要黨員組成的“政治綜合小組”，以發揮工作上協調統一的作用。

與國民黨在大陸極權統治時期的“以黨代政”相比較，在黨政關系上變得比較制度化。如從省、縣、鄉三級地方黨政關系來看，政治綜合小組有關施政計劃、年度預算、地方性政策等措施，及“民意機關”有關地方建設的提案，事前要經過政治綜合小組協調審議；各級政治綜合小組的決議，應報請主管黨部核定后，由主管黨部督導“議會黨團”發動議員完成立法手續，或督導政治綜合小組貫徹執行。換言之，從程序上看，黨的決議是通過政府機關或“議會”中的黨員，依照法定程序，而變成政策或法令，并由從政黨員加以貫徹執行。黨政關系上的這種變化并非因為國民黨敗退臺灣后變得比較“自律”了，關鍵在于已經舉辦的具有一定競爭性的地方選舉，對黨政關系的制度化程度要求比較高。由于有地方選舉，國民黨不易像在大陸時期那樣完全壟斷政治社會，它不得不依“法律”形式推行某些政策，以取得選民支持，而保證國民黨提名的候選人在各種選舉中順利當選。

國民黨在臺灣“以黨領政”的黨政關系，從60年代以后開始發生變化，基本趨勢是黨組織對行政部門的影響力逐漸減弱。1952年國民黨改造結束后，此前一度松弛渙散的黨組織系統得到健全和鞏固，滲透力也大為增強，在政府部門的組織形式行政部門不單設黨的領導系統，而由各級行政主管同時兼任同級黨務系統的主管。這種制度設計使行政官僚部門有相當的決策自由。事實也顯示，隱形于行政部門內的黨組織，除了選舉動員或政策協調外，在行政事務方面“以黨干政”、“以黨代政”的情況很少出現，整個經濟政策的制定與執行，基本上都掌握在行政部門的技術官僚手中，因此黨的決策功能不斷在下降。以蔣經國時代為例，中常會每星期三上午開會，通常黨主席在作完簡短發言后，由某一中常委作報告，一般是通報行政官僚送到中常會審議的政策或法案，時間約20分鐘。報告完后，常委們很少討論或進行辯論，在主席做一些指示后，大家鼓掌，會議即告結束。實際上，黨與行政官僚的關系不再是“以黨領政”，反而是黨在替行政官僚排除障礙，使其有更大的自主空間。

蔣經國開始主政的1972年，國民黨“十大”通過的黨務革新案，正式明確了“黨政分工”的原則。1988年1月蔣經國去世后，當年召開的國民黨“十三大”通過“現階段黨務革新綱領”，進一步明確了“黨政分際”的原則。在一黨體制下，實行黨政分開這無疑是政治體制民主化的一個必要步驟，也是執政黨本身民主轉型的要件。國民黨雖然克服了這一挑戰，但最終出現政權旁落，個中原因耐人尋味。（責任編輯 劉家駒）