拆分政府權力

中國自1949年以來第一次對象征著政府權力的行政審批動手術。

9月10日，國務院行政審批制度改革工作領導小組召開了第五次全體會議。會議透露，近期將公布第一批取消的行政審批項目。記者獲知，從行政審批制度改革開展至今，國務院65個有行政審批職能的部門和單位通過自查自糾以及領導小組的核查，共清理出各類行政審批項目4159項，第一批已確定將被取消的審批項目共800余項。與此同時，全國大多數地方政府亦按此路徑，對各級政府設立的行政審批項目進行清理。

國務院行政審批制度改革領導小組專家組成員、中國社科院規制與競爭研究中心主任張昕竹感言：“行政審批項目取消的同時，也意味著與審批相連帶的利益被剝離。”

在漫長的50多年里，尤其在中國進入市場經濟以后，很多行政審批項目背后都蘊藏著巨大的利益關系，比如某些盈利行業如電信、民航的市場準入等，無不牽涉甚廣。

大幕拉開

實際上，在1998年進行政府機構改革之后，行政審批制度改革便成為轉變政府職能不容回避的問題。據專家組成員、中國社科院法學所憲法行政法研究室主任周漢華稱，由于50多年來從未清理，行政審批項目只有新增，幾乎沒有廢止，包括長期計劃經濟體制延續下來的大量審批項目，早已體現出諸多與市場經濟的不相容之處。

“幾十年前‘割資本主義尾巴’之類的行政審批項目，盡管到今天沒人再用，實際上并未廢止；‘投機倒把’之類的詞匯仍然能在各種‘條例’中看到?！敝軡h華說。

對政府部門而言，機構的整合并不完全意味著職能的轉變。從這一層面上講，行政審批制度改革由于其牽涉到職能的轉變，其意義顯得比政府機構重構更為直接而深刻。2001年9月，國務院成立了由副總理李嵐清任組長的國務院行政審批制度改革工作領導小組，并在監察部設立了負責日常工作的辦公室，監察部部長何勇任領導小組副組長兼辦公室主任。

原本由國務院法制辦長期關注的行政審批改革轉由監察部牽頭進行，中央高層人物在不同場合，數次表示行政審批改革必須與廉政建設、反腐敗聯系起來，這些跡象均表明，現實中行政審批權力與部門利益、官員個人利益早已形成許多密不可分的糾葛，并嚴重影響了審批的公平、公正。

2001年10月24日，國務院專門召開了電視電話會議，對在全國范圍內推行行政審批制度改革工作進行統一部署。電視電話會議之前，國務院還批轉了監察部、國務院法制辦、國務院體改辦和中央編制辦公室《關于行政審批制度改革工作的實施意見》，明確指出，改革行政審批制度要“以充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用為基點，把制度創新擺在突出位置，努力突破影響生產力發展的體制性障礙，加強和改善宏觀調控，規范行政行為，提高行政效率，促進經濟發展，推進政府機關的廉政勤政建設”。

為規范行政審批制度改革，《實施意見》提出，必須遵循合法、合理、效能、責任和監督五項原則，并提出了改革的總體要求。對不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發揮有效作用的行政審批，堅決予以取消；可以用市場機制代替的行政審批，通過市場機制運作；對于確需保留的行政審批，要建立健全監督制約機制，做到審批程序嚴密、審批環節減少、審批效率明顯提高；并要嚴格執行行政審批責任追究制。

電視電話會議之后，中國首次行政審批制度改革按照全面清理審批項目、研究確定審批項目處理意見、公布審批項目處理決定及相關后續工作的步驟，在國務院各部門及31個省、自治區、直轄市相繼開展。

2002年1月底，在國務院65個有行政審批職能的部門和單位清理的4000多項審批項目中，經濟管理事務和社會管理事務各約占一半。

外力推動

國務院行政審批制度改革領導小組專家組成員、中國社科院法學所憲法行政法研究室主任周漢華認為，雖然本次行政審批制度改革和中國其他許多改革一樣，是一次自上而下的改革，但它在改革開放20多年后才得以進行，很大程度上得力于外力的推動。

周漢華解釋說，所謂外力推動，一是指WTO的要求。WTO要求建立一個與市場經濟規則相適應的行政審批制度，比如進出口許可證、配額管理等，而中國現行的行政審批環節在這些方面幾乎都與WTO規則有沖突。這事實上也是為中國加入WTO而修法的一部分。

而另一個外力則來自基層。深圳、浙江等地在先行進行行政審批制度改革的實踐中，遭遇很多中央政府部門規章條文的限制。深圳、浙江等地認為，這些存在的限制很多已與目前的社會發展相悖。

作為中國最早進行行政審批制度改革地區之一的浙江省，早在2000年9月提出的一份《關于行政審批改革的幾點意見和建議》中，便明確表現出對中央政府繁多的行政審批項目的不滿。根據當時浙江省的一項統計，全省涉及審批、核準的事項中，以國家法律、行政法規和國務院文件、國務院部委規章及行政規范性文件為依據的占了70％多。這種狀況嚴重影響了浙江經濟的發展。比如浙江省民營出口企業多，為方便出口，省外經貿廳將產品出口企業審核權和1000萬美元以下補償貿易項目審核權下放，但國家外經貿部、海關、外匯管理局仍要按原規定執行。結果省外經貿部門一年上報有關產品出口企業的審批件有二三百個，但國家部門審批時間長、環節多，企業只能在漫長的等待中消耗著自己的生機。

浙江地方政府也對部委的許多審批規定提出了質疑，認為計劃體制下出臺的審批規定至今仍在使用，令地方政府部門進退兩難。比如一般行業的職業社會安全衛生審查、技工學校的招生計劃、畢業生就業方案、企業工資總額等審批項目，都是依據1985年之前勞動部有關規定設置的，早已與現實需要脫節。

此外，前置審批、多頭審批等問題突出，一些審批規定很不合理。據浙江省工商部門初步統計，公司注冊登記的163項前置審批事項中，其中國家有關部門與國家工商局聯合發文的規范性文件共89件，涉及144個項目，所占比重為88％。而前幾年，國家在對印刷業進行整頓時，又在此類公司注冊審批的前置審批中設置了五個許可證，就連對打字、復印這類小型服務行業也設置了許可證。浙江省相關部門認為，這樣多的前置管理不利于經濟發展，假如改為事后監管，同樣可以發揮政府的管理職能。

浙江省法制辦主任鄭志耿承認，浙江進行行政體制改革的動機跟民營經濟的發展有很大的關系。他說：“當時浙江已經向經濟多元化、經濟主體民營化方向發展，而民營經濟的發展，主要就是受到那些審批條例的限制?！?/p>

正是在這樣的背景下，2002年8月，浙江省行政審批制度改革領導小組一位成員在聽說國家第一批只清理了800多項行政審批項目時，頗有感觸地說：“上面還剩那么多，我們怎么進一步清理？”

兩個先行者

出于發展經濟的內在壓力，浙江在國務院行政審批制度改革領導小組進行全國統一部署之前幾年，便已開始了行政審批制度的改革工作。2001年10月8日，以規范行政審批的設定和實施為目的的地方性法規《浙江省行政審批暫行規定》由省長柴松岳簽發。

早在1998年，浙江紹興上虞市率先把各部委辦局分散在各個機關的申辦事項統一起來，設成一個辦事中心。浙江省法制辦主任鄭志耿認為，這實際上是由分散審批到集中審批，有便民的因素，但并沒有解決行政審批制度里存在的一些根本性問題。不過他依舊愿意把這看做浙江省進行行政審批制度改革的起點。

在辦事大廳的經驗得到肯定的同時，行政審批制度本身存在的問題卻更多地暴露了出來。而要更深刻地解決問題，那便是當時深圳已經在進行的行政審批制度改革了。但實質性的改革剛想起步，鄭志耿便發現很多政府公務人員對什么是行政審批并不清楚，于是，改革的第一步變成了掃盲，改革實施者不得不耐心解釋什么是核準、什么是備案等等，以及彼此之間有著什么樣的區別。

在讓更多的人搞清楚到底什么是行政審批之后，1999年7月，浙江省政府成立了行政審批改革領導小組，從體改辦、監察廳、財政、法制辦、物價等部門抽調人員，設立了專門的辦公室。隨后，要求各部門將所有的審批事項列出來上報。根據上報情況，改革領導小組提出削減要求，明確每個部門必須減少三分之一的審批事項，然后再交領導小組審核。

據鄭志耿介紹，為使部門清楚哪些可以保留，哪些必須撤銷，改革領導小組規定了三條原則：首先，有立法、規章或者上級機關有文件規定的，可以保留；其次，浙江省文件有規定的，可以保留一部分；第三，現實工作中，某個審批項目撤銷后有可能出問題的，可暫時保留。此外，還規定，對不符合政企分開和政事分開原則，影響市場在資源配置中發揮基礎性作用，妨礙市場開放和公平競爭的審批事項予以取消；凡可以用市場機制運作代替行政審批的事項，采取公開招投標、拍賣等方式進行。對保留的審批、核準事項，要簡化審批程序，縮短辦事期限。

到2000年11月，浙江全省50個部門（含具有審批事項的非政府部門）共減少行政審批事項1277項，減少幅度為50.6％。

全國行政審批改革統一部署之后，在其他地方剛剛開始行政審批清理時，浙江已提出開始深化省級政府部門審批制度改革，其目標為到今年年底，初步建立起結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的與社會主義市場經濟體制相適應的省級行政審批制度。省級政府的審批等事項要在已有的基礎上，再削減三分之一以上。

實際上，由于師自深圳，浙江行政審批制度改革得以順利進行，深圳功不可沒。早在1997年，深圳便不得不在改革還是違規之間徘徊。參與了改革全過程的深圳市政府法律顧問室秘書處處長曹疊云說：“在當時進行審批制度改革，必須冒一個很大的風險，因為只要進行改革，就必然會出現違反上級行政部門規章的現象?！蹦菚r，全國還沒有一個地區要對行政審批制度進行改革。

然而當時深圳還同時面臨著另一大壓力——外商對深圳投資環境的抱怨。據曹疊云說，很多外商投資企業都對深圳的投資環境不滿。后來，臺商協會甚至做了一份市場評估報告，稱深圳投資環境惡化，收費很高，軟環境不行，體制審批有問題。據說這份評估報告給了深圳市領導很大的震動，曹疊云稱之“觸及了領導的神經”。

在發展經濟和因循守舊之間，深圳選擇了前者。1998年8月25日，深圳市政府第111次常務會議通過《深圳市審批制度改革若干規定》，從而成為中國最早進行行政審批制度改革的試驗田?！兑幎ā访鞔_改革的目的是“轉變政府職能，規范審批行為，減少審批項目，提高辦事效率，加強廉政建設，促進依法行政”，并規定“審批必須依法設定”。

同時下發的“保留和取消市政府部門審批、核準事項目錄”顯示，各部門原有審批事項723項，改革后保留305項，減幅達57.8％。

2001年11月，國務院在全國范圍內推行行政審批制度改革工作電視電話會議剛剛開完，深圳在1998年基礎上進行的第二輪行政審批制度改革已告結束。對照全國的統一部署，曹疊云說：“我們已經走在前面了?！?/p>

“拉鋸”之旅

長期以來，在行政審批中，權力與利益形成了錯綜復雜的關系。在已被查處的腐敗大案要案中，由行政審批權力引發的絕非少數。一般而言，一個部門手中擁有的行政審批權力越多，諸如重大項目投資決策、壟斷行業準入等等，其與經濟利益的關系就越密切，該部門就越被人關注，部門內部公務人員的“底氣”也越足。

這種“底氣”，同樣反映在行政審批制度改革過程中。一位專家對記者描述說：“有一次開會，其他部門到會的大多數是副部長級的官員，而某部委只派了一位副處長參加，而且架子很大?！庇谑?，對這些部門行政審批項目的清理，不但是對其利益的清理，而且會是對“底氣”、架子的清理。

實際上，無論是先行一步的深圳、浙江，還是國務院65個有行政審批職能的部門和單位，在行政審批制度改革過程中，改革實施者的感受都是艱難。

據深圳市政府法律顧問室秘書處處長曹疊云介紹，按深圳改革的程序，首先是由各個部門清理上報本部門的行政審批項目，并對這些項目提出保留或修改意見，同時說明相應理由，并向改革領導小組提供與此相應的法律法規及政府條文作為依據。不能提供依據的審批項目，堅決予以撤銷；有依據的法律、法規及政府條文，改革領導小組要逐條審核。

當初，深圳市為了推進改革，制定了相應的改革目標，要求各個部門在規定時間內必須削減一半左右的審批項目，于是便有部門與改革領導小組玩起了分分合合的“拉鋸”游戲。有的將一項審批項目分成數項上報，這樣即使有一半被清理，該項行政審批的根基不會動搖；還有的將數項審批打包成一個項目上報，一旦該項目得以保留，實際上所有的項目都會被保留。

同樣的情況在國務院65個部門單位行政審批清理過程也有發生。據說，去年年底，各個部門清理出的行政審批項目只有2000多項，但今年改變了統計方式，同時領導小組也比較堅決：“拆開來報，可能就砍四五項，整合在一起，就全部砍掉。”結果，2000多項變成了4000多項。

還有知情人透露，由于牽涉到很多利益，不但各個部門間為爭奪審批項目而爭斗，同一部門內部的司局之間也有沖突。到底砍誰的，不光涉及部門利益，還涉及司局利益。每一項審批都有相應的司局在管，改革過程中很多時候都是在與相應的部門、司局討價還價。

據參與行政審批項目清理的人士介紹，按照程序，各個部門單位自己上報行政審批項目削減方案之后，改革領導小組還將組織專家進行核查，對專家組持有異議、并經領導小組認可出具保留或撤銷意見的項目，由領導小組與部門主管司局長進行溝通協商。如存在爭執，便將問題向上移交至主管副部長、部長。張昕竹告訴記者：“有的審批項目最后是否撤銷，甚至得由副總理親自拍板?！?/p>

博弈與公正

“就某一行政審批項目撤銷與相關部委溝通，可以說是一個博弈的過程。”國務院行政審批制度改革領導小組專家組成員、中國社科院工業經濟研究所余暉如是說。

但問題的關鍵在于，從另一角度講，只要存在著博弈，就存在著妥協。在這種情況下，當富有爭議的行政審批事項的去留最后決定于某個人的判斷，行政審批制度改革如何把握好公平、公正便成為一個難題。

對此，深圳審批制度改革采取了“一刀切”的辦法，明確規定只要是沒有法律法規依據的，一律在清理之列。但余暉認為，問題的另一面是，現行的法律法規中同樣存在著諸多不符合市場及社會發展需要的東西。不僅如此，在現階段中國法律法規不健全的情況下，不少前置審批內容亦難以用事后監管的辦法取代。

幾乎沒有人知道，目前中國最具計劃經濟色彩的產業是糖精的生產，國家經貿委嚴格控制著糖精生產企業的數量，乃至每一家企業的生產產量。據張昕竹透露，在此次清理中，對于糖精生產企業的審批已得到專家組認可并予以保留。理由是，食用糖精對人體有害，而在生產中使用糖精還是食糖，消費者很難辨別，因此只有在源頭上進行產量限制。

在行政審批制度改革過程中，這樣的事情并非個案。這同時意味著，在事后監管條件或者相應的法律法規不健全的情況下，以分清政府與市場界線為目的的行政審批制度改革仍不得不在二者間搖擺。

周漢華對此也表示擔心：“行政審批制度改革最終要明確政府的職責問題，也就是要區分政府和市場的邊界，市場要解決的問題，政府不要介入。但中國要實現這一點非常復雜，有傳統體制的問題，有中央調控能力的問題，有法律制度本身的缺陷，甚至也與公民文化素質相關?！?/p>

就如何最大限度地實現行政審批制度改革的“三公”，余暉認為，根本做法在于引進內部聽證機制。也就是說，每一項行政審批項目的制定與修改，必須要有行政相對人，即該項目的被管制者參與意見，介入審批改革過程。具體做法可以由改革領導小組為仲裁機構，行政相對人為一方，進行行政審批的部門為另一方，有關專家同時參與其中，各方分別闡明自己對該項行政審批的意見，通過聽證最終實現調整政府職能，劃清政府與市場界線的目的。

余暉說，目前進行的改革存在的一個重大的問題便是信息不公開，即使對專家組，行政審批項目及相關依據也不全部開放。哪項需要專家幫忙審核，才提供哪項行政審批的資料，這不利于行政審批改革公開、公平、公正地進行。

在第一輪清理過后，行政審批制度改革將進入新的一輪：即由部門的自查自糾，轉為以中央及地方行政審批領導小組為主，對各部門審批項目逐個核查，凡不符合五條原則的審批項目，一律堅決取消。

回顧第一輪清理的路途，參與了其中諸多審批項目審核的周漢華說：“改革是一個長期的過程，會根據社會經濟的變化不斷地調整，現在只是開了個頭而已?！?/p>