如何保護債務重組的國際安排

早在20世紀70年代，經濟學家俄林就提出這個構想，國際貨幣基金組織為何現在才將其付諸實施？其核心內容是什么？目前的進展程度如何？帶著這些疑問，我采訪了中國社會科學院美國所張宇燕研究員。以下的文章進根據張宇燕的講話和其他一些資源共享料編輯而成

\"主權國家破產\"是解決主權債務危機的新思路

\"主權國家破產\"，實際是指國際貨幣基金組織第一副總裁安尼·克魯格在2001年11月的講演中提出的\"國家主權債務重組機制\"，它是解決當前國際主權債務危機的一種新思路。這個新思路的特別之處在于，所有遭遇外債或主權債務危機的政府，在獲得國際資助或進行債務重組之前首先進入一種\"破產\"狀態；這種正式的\"破產\"的程序啟動后，危機中的主權政府的海內外資產便處于凍結狀態，其解凍情況根據債務重組的進程而確定。克魯格認為，這種新方式有助于推動債務危機的快速解決，避免危機惡化，促使像阿根廷一類的國家免受為世人矚目的社會動蕩和政局風波，避免傳統解決辦法中的\"道德風險\"問題，促使新興市場國和國際投資界更加重視經濟發展和債務問題的可持續性。

創建這么一種正式機制的基本目的，是促使債務人和債權人產生自愿達成協議的內在動力。然而在實踐中真正啟用這個機制的時候并不多。這個機制類似與諸如美國破產法庭那樣的\"國內\"破產體制。

主權債務重組機制產生的國際背景

建立國家主權債務重組機制，主要是為了給動蕩風險不斷上升的國際金融體系提供一種穩定器，它的產生有其深厚的國際背景。

發展中國家債務問題日趨嚴重。其債務1980年為5257億美元，1990年為13245億美元，2000年為22040億美元，占發展中國家GDP的35.5%。在高外債的背景下，一旦出現外國債權人從本國撤回資金，本國政府或公司機構不能如期還債，社會公眾對本國貨幣和金融體系的信心發生動搖，金融危機隨時都有可能發生。目前發展中國家的外債問題已經成為威脅國際金融穩定的重要因素。近年來，隨著各種證券投資的增加，各種類型的證券投資者已成為發展中國家外債的重要債權人，這使得80年代形成的外債解決方式遇到新挑戰。

主權債務違約進入新的高發期。據標準普爾公司統計，在過去十年間，主權債務違約率高達19%，為1824年以來的第四個高峰期。2002年三季度，該公司確認的主權債務違約行為國有28個，違約金額為1326億美元，是1994年以來的最高額，而本世紀頭十年可能更甚。國際貨幣基金組織作為實際的最后貸款人可能不得不面對由此引發的國際金融危機。

私人債權人的介入，使得發展中國家主權債務問題的解決更加困難。20世紀80年代，主權債重組是一個進展緩慢而有序的過程，那時重要的債權人是商業銀行，它們通常想與債務人保持良好關系，并且很少有獲得額外利益的企圖。隨著大量債券持有人的介入，他們與債務人的合作難度也在上升，這些債券持有人參與債務重組的目的也是多樣化的：一些債券持有人想要迅速而有序的重組，以維護債權的價值；另一些從二級市場上購買債務的人士寧愿重組過程出現紊亂，希望能夠在訴訟中獲利，比如像埃略特合伙人案例。

埃略特合伙人案例：外債解決方式的新挑戰

埃略特合伙人是一家對沖基金，1996年以1100萬美元從二級市場上買進面額為2000萬美元的秘魯政府發行的布雷迪債券。按原來的布雷迪債券解決方案，只能獲得一點毛利。但該公司并不參與債務重組談判，而是向法院提出債權追溯的申請。1999年，聯幫上訴法院同意了其債權追溯的要求，秘魯政府被迫接受了埃略特合伙人的全部償債要求--2000萬美元加上利滾利息3800萬，埃略特合伙人從中獲毛利4700萬美元。

埃略特案例暴露出目前國際社會在債務重組的方法上存在缺陷。如果單個債權人可以依據國民法院及其判決對國外主權債務人的財產采取指控行為，這便等于同意\"全體債權人一致同意\"原則，此時，只要任何一個不同意重組計劃的單個債權人都可以采取行動并獲得優先償付，其他所有債權人都會效法，以此增加自己債權的價值而減少損失。但是，在這種情況下，任何債務重組無法進行。這種情形顯然是一個兩難悖論：如果債務國有能力全額償還外債，就不會出現債務危機；一旦出現債務危機，就表明債務國無力償還外債，外債就需要重組，而任何外債重組必然以非全額償還為前提。如果埃略特合伙人案例流行開來，債務危機中的債務國在理論上不再可能有解決危機的希望。

國際貨幣組織建議主權債務重組的用意正在于避免出現埃略特合伙人事例，試圖為債務重組建立起一個規范的程序。由于多數債權國是發達國家，其法律都有完備的債權追溯條款，因此國際貨幣基金組織方案的核心內容就是要限定債權追溯范圍。克魯格認為，要有一個正式的啟動程序，即作為國際貨幣基金組織成員的債務國主權政府，在一定條件下向國際貨幣基金組織提出債務重組申請，并得到審議和批準，一旦啟動正式程序，該債務國在全球范圍內的官方資產便處于凍結狀態，任何單個債權人不可對資產或其任何部分采取法律行動。這使得埃略特合伙人案例將失去法律依據，債務重組的國際安排得到法律保護。

國際貨幣基金組織正在試圖發揮類似世貿組織的作用

按照國際貨幣基金組織的新思路，國際貨幣基金組織成員的法律政策、法律關系必須進行一定程度、一定范圍的調整，而這是國際貨幣基金組織以前未涉及的領域。國際貨幣基金組織的行為突破了其僅僅對短期國際收支和宏觀經濟運行等傳統領域進行關注的框架，反映出了當今國際經濟關系出現的一些深層次的變化。在各國經濟關系日益緊密、公私部門都大量卷入國際經濟活動的背景下，各國的債權債務法律也應該適時地加以變化或積極協調，國際貨幣基金組織無疑應該在這個領域發揮出作用，這同世界貿易組織所出現的變化與調整應該有類似之處。隨著國際貿易的廣泛開展，世貿組織更加突出了對各國貿易政策與體制的關注，從某種意義講，各國貿易政策和體制已成為制約國際貿易發展的因素，可見，國際貨幣基金組織關于主權債務重組的新建議也是為順應時勢發展做出的調整與變化。

改革債務重組的目標在于降低圍繞重組的不確定性

美國負責國際事務的財政部副部長泰勒于今年4月2日在華盛頓國際經濟研究所發表講話，表明了美國政府對此問題的立場以及采取行動解決主權債務問題的緊迫感：\"研究與討論的時代正在過去，采取行動的時刻到來了。\"他特別建議由國際貨幣基金出面，把債權國和債務國聚合在一起，達成一攬子國際條款，以求妥善解決這類問題。目前對主權債務重組過程有許多不確定因素：當某國主權債務不再可持續時，債務國政府將采取什么措施？何時采取？同債權人的談判如何進行？私人部門如何做出反映？如果一種重組方案被選定，它將費時多久？重組是否發展成某種可持續的局面？債權人是否會受到公平與公正的對待？

上述不確定性使人們（私人部門、官方部門或主權政府）的決策變得復雜化了。對那些步入債務不可持續狀態的國家而言，一個更加可預測的主權債務重組程式將有助于減弱這種不確定性，從而降低爆發危機的概率和緩解危機。改革債務重組程式的目標不是要減弱主權國家全部并按時償還債務的激勵，而是要降低圍繞重組的不確定性。鑒于利益和觀點不同，可操作性是至關重要的。人們必須清楚地知道新程式將如何運轉以及為什么比舊有的要好。最現實和最可接受的改革是讓主權債務國和債權國簽訂新的、詳盡的、分散或市場導向的一攬子條款。條款的細節由借貸雙方在發行新債券時加以確定。此時法律方面的基本原則為：

首先，要有一個多數行動條款，如75%債權人同意的條款。目前許多債券條款要求的是債券持有人100%同意（英國法律）原則，該條款應該改變，這不利于可預測性和效率。

其次，應該有一個對讓債權人和債務人面對重組時走到一起來的過程加以描述的條款。該條款必須規定債權人如何被代表、以及債務人必須向債權人之代表提供何時的何種數據。應由債權人代表與債務人談判或啟動訴訟程序，而非某個債權人。

最后，應該有一個規定如何啟動訴訟的條款。為了讓債權人有時間獲取必要的信息、選擇代表、決定如何與債務人談判，需要有一個\"冷卻期\"，即主權債務國通知債權人它打算重組債務，到代表已經選好這段時間（比如60天）。在冷卻期需要短期凍結其支付并在條款中注明適當的懲罰，同時債權人不得啟動訴訟程序。▲