《京都議定書》：環境保護的國際大較量

人類活動排放大量二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）等溫室氣體，導致大氣中溫室氣體濃度急劇上升，引起全球氣候變化。為了應對全球氣候變化對人類社會的嚴峻挑戰，1992年6月在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會上，153個國家和歐共體共同簽署了《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC，以下簡稱“公約”）。該公約規定了穩定大氣中溫室氣體濃度的最終目標，確定了公平和“共同但有區別責任”等一系列重要的原則，強調發達國家應率先減排，并為發展中國家對付氣候變化提供資金和技術援助。1994年3月21日“公約”正式生效。截至2001年12月11日，已有186個國家或地區簽署，166個國家或地區批準或接受該公約。“公約”已成為迄今為止參與國家最多，影響最廣，國際社會關注程度最高的國際環境公約之一。但是，UNFCCC只是一個構架公約，利益沖突沒有浮現。而圍繞具有法律約束意義的規定工業化國家定量減排溫室氣體的《京都議定書》的談判，則展現出一場前所未有的關于全球環境保護的國際大較量。

簽署：發達國家承諾率先減排

1995年在德國柏林召開第一次締約方會議（COP1），通過了《柏林授權書》（Berlin Mandate），決定開始談判發達國家具體的減排義務，并決定不得為發展中國家增加任何新的義務。在“公約”和《柏林授權書》有關規定的指導下，1997年11月，在日本京都召開的第三次締約方會議（COP3）通過了旨在落實具體減排行動的《京都議定書》，首次以法律文件形式為附件I國家（26個發達國家，13個經濟轉軌國家即前蘇聯東歐地區國家）規定了量化的減排目標及各方分擔的減排義務。根據議定書規定，到2008年～2012年第一承諾期，附件I國家在1990年基礎上整體減排5.2％，其中歐盟8％，美國7％，日本、加拿大各6％，俄羅斯、烏克蘭、新西蘭維持零增長，澳大利亞、冰島分別將排放量增長限制在8％和10％。歐盟15個成員國將作為一個整體參與減排行動。由此，歐盟通過內部談判將議定書規定的8％的減排任務進一步分解到各個成員國。其中，德國承諾減排27％，承擔了大部分的減排量。

同時，為了幫助附件I國家完成其減排義務，議定書引入了國際合作的三個靈活機制（簡稱“京都三機制”），即聯合履行（JI）、排放貿易（ET）和清潔發展機制（CDM），允許附件I國家之間或與非附件I國家通過基于市場的合作，實施“海外減排”，以降低其減排成本。其中，CDM是惟一一個涉及發展中國家、基于項目層次的國際合作機制，旨在幫助發達國家完成減排義務的同時促進發展中國家的可持續發展，因此受到國際社會、尤其是發展中國家的格外關注。《京都議定書》是“公約”進程中第一座重要的里程碑，標志著國際社會為落實“公約”目標邁出了重要一步。

實施細則談判：利益沖突，一波三折

京都會議之后，各締約方圍繞《京都議定書》具體實施細則等諸多問題展開國際談判。由于各方在經濟和政治利益上的巨大分歧，談判進程異常艱難，可謂一波三折。從談判基本格局看，歐盟、以美國為首的“傘型國家集團”，以及代表發展中國家的“77國集團＋中國”三大政治集團之間既激烈斗爭又相互制衡。南北矛盾與南北集團內部矛盾相互交織，各集團內部不斷分化、重組。1998年在阿根廷布宜諾斯艾利斯召開的COP4通過了“布宜諾斯艾利斯行動計劃”，并確定了在COP6完成落實《京都議定書》全部談判的目標。然而，2000年在荷蘭海牙召開的COP6，由于歐盟與美國之間在一些關鍵問題上存在難以彌合的嚴重分歧，會議無果而終，致使議定書的前途蒙上濃重的陰影。2001年3月，美國以經濟成本過高、發展中國家未承擔減排義務以及科學的不確定性為由，不顧國際社會的強烈反對，宣布將不批準《京都議定書》，國際社會經過十幾年艱苦談判的成果眼看付之東流。

為了挽救議定書的前途，2001年7月在德國波恩召開COP6續會。在美國退出、議定書瀕臨流產的不利情況下，經過國際社會的艱苦努力和締約方之間的妥協，最終達成了框架性的“波恩政治協議”。2001年10月29日～11月9日在摩洛哥召開的COP7，在“波恩政治協議”的基礎上，繼續就落實協議涉及的清潔發展機制，土地利用、土地利用變化和林業，資金機制，能力建設，技術開發與轉讓，遵約機制及其他相關議題展開談判，最終就一系列相關議題達成了一攬子協議，即《馬拉喀什協定》，為促成議定書早日生效掃清了障礙。當然，為達到這一目標，爭取俄羅斯、日本等排放大國的支持，歐盟和代表廣大發展中國家的“77國集團＋中國”向傘型國家集團做出了巨大讓步。但就其法律地位看，《馬拉喀什協定》仍不失為國際氣候談判進程中又一座重要的里程碑。

生效：舉步維艱，曙光猶存

馬拉喀什會議之后，在歐盟的外交努力和國際環保組織的強烈呼吁下，許多國家紛紛準備或啟動批準《京都議定書》的法律程序，以推動議定書盡早在2002年批準生效。國際社會之所以特別看重2002年這一標志性的年份，是因為2002年是里約會議十周年，也是“公約”簽署十周年，《京都議定書》簽署五周年。2002年9月第一次可持續發展世界首腦會議在南非約翰內斯堡召開。選擇這一有特殊紀念意義的年份，一方面可以擴大“公約”在國際上的影響，另一方面，考慮到減排政策和技術措施發揮作用需要一定的時間，恐怕這也是議定書規定義務能夠得到切實履行的最后機會了。然而，就目前狀況來看，歷經十幾年艱苦談判、來之不易的《京都議定書》能否正式生效，仍存在一定的變數。

根據議定書規定，議定書的生效必須達到兩個條件，一是要有55個締約方批準。由于議定書獲得非附件I國家的廣泛支持，滿足這一條件顯然不存在問題。二是批準的附件I國家的排放量達到1990年附件I國家總排放量的55％。截至2002年9月17日，共有94個國家簽署議定書，84個國家批準／接受／同意或通過了議定書，其中附件I國家25個，包括歐盟15個成員國、日本等。但在排放量方面，距離《京都議定書》生效的標準還有較大差距。

歐盟一直是國際氣候談判進程的主要推動力量，占附件I國家1990年總排放量的24.2％，歐盟15個成員國已陸續批準了議定書。美國作為世界第一排放大國，握有總排放量的36.1％。在宣布退出議定書后，美國不顧國際社會的強大壓力仍堅持強硬立場，并于2002年2月14日提出了自己的氣候變化新政策，宣布將通過企業自愿實施的方式，到2012年將單位GDP溫室氣體排放的強度降低18％。對此，國際社會普遍批評該計劃令人失望。因為根據美國的歷史發展趨勢，這一目標至多是過去20年發展的自然延續，美國的排放量很有可能繼續增加。美國的退出對議定書的前途造成了極大的負面影響。傘型國家集團中的加拿大、澳大利亞等國在氣候變化問題的立場上一貫積極追隨美國，此時紛紛站到美國一邊。因而，處于中間觀望狀態的排放大國俄羅斯和日本（分別占總排放量的17.4％和8.5％）就成為決定議定書最終命運的關鍵所在。日本對待議定書的態度一度充滿矛盾和猶豫。一方面，日本以節能型經濟著稱，減排成本相對較高。原寄希望于新建大型核電站，但核泄漏事故的發生引發國內強大的反核壓力，因而對完成減排目標缺乏信心；另一方面，日本作為議定書簽署的東道國，從增強其政治影響力方面考慮不希望議定書半途而廢。最終，日本經過反復權衡作出了批準議定書的決定。目前，俄羅斯成為決定天平傾斜方向的最后一個重要砝碼。令人可喜的是，就在剛剛結束的南非約翰內斯堡世界可持續發展首腦峰會上，中國等一批國家宣布了批準議定書的決定，顯示了國際社會通過合作對付全球氣候變化的決心和勇氣。俄羅斯也承諾將啟動批準議定書的進程。

無論《京都議定書》最終命運如何，它都將對未來國際氣候談判進程，乃至世界經濟和國際政治關系產生重要的影響，并因此載入國際環境保護史冊。▲