全球環境保護的國際制度構架

全求環境問題產生的經濟背景

目前，人類所面臨的全球性環境問題從現象上看大致可劃分為10類：①臭氧層破壞；②全球變暖；③酸雨；④熱帶雨林減少；⑤土地荒漠化；⑥發展中國家的公害問題；⑦生物多樣性減少；⑧海洋污染；⑨有害廢棄物的越境轉移；⑩水資源問題。全球環境問題的發生都有其內在的經濟背景，從這一角度出發，可將全球環境問題劃分為五種類型：

第一，越境環境污染問題。如，在北美、歐洲以及近年日本出現的酸雨問題，就是某一國家在其經濟活動中所產生的污染物質越過邊境危及他國環境的事例。在這種情況下，解決對策難以實施的一個原因在于，污染國實施環境對策引起被污染國環境變化的成本與收益，在對策實施國的經濟核算中難于加以考慮。因此，在國際層面上來考察實施環境對策所伴隨的成本與收益的歸屬，即利害對立的實質問題，是非常必要的。

第二，跨國公司的海外投資或直接投資引發的環境破壞問題。如，由于雙重環保標準的存在，企業傾向于在環境標準相對較為寬松的國家或地區投資，從而引發所謂的“公害輸出”問題。不僅私營企業的海外投資引起環境破壞，官方發展援助（ODA）項目也曾由于大規模的環境破壞而受到公眾的指責與批評。至于產生這種后果的原因，東道國的環境政策存在問題自不必說，但投資方或援助方的責任如何通過國際制度加以規范，是今后的重要課題。

第三，在國際分工前提下，由貿易結構引發的環境破壞問題。如，日本是蝦和木材的消費大國，以蝦和木材生產作為本國主要產業的亞洲國家的環境破壞與日本之間的經濟關系就是典型事例。因此，在發展中國家努力制定把環境資源保護的成本納入到經濟發展中的政策或體制的同時，發達國家過度生產、過度消費的生產和生活方式必須加以改變。另外，必須尋找一種可能的新的國際經濟秩序，以代替包括目前的貿易規則在內的資源浪費、環境破壞型的國際分工體制。

第四，貧困和環境破壞的惡性循環。如，在非洲大陸的撒哈拉地區，受土地荒漠化影響，貧困與饑餓問題日益嚴重，產生了大量的環境難民。在這些地方，地域社會原來所擁有的自然環境與資源、與此相匹配的人口規模和生活方式之間的平衡關系已經被破壞，因此，必須通過國際援助促進地域共有資源管理系統的建立。

第五，全球共有財產的環境破壞。如，氟利昂使用導致的臭氧層破壞，二氧化碳濃度增加引發的全球變暖問題。此時，環境破壞的加害者和被害者之間并不存在直接的利害關系，但全球共有財產的破壞，卻威脅到包括加害者在內的全人類及人類賴以生存的整個地球生態系統。對于這種純粹意義上的全球環境問題，尋求解決對策的關鍵在于處理好代內和代際公平的關系。

總之，上述五種類型的全球環境問題各具特征，解決的政策手段與困難也各不相同。但無論哪種情況，都需要建立國際環境制度來規范經濟和社會活動，促進人類社會的可持續發展。同時，國際社會也日益認識到單個國家的行動不足以確保全球環境安全，必須要建立環境管理的國際制度框架。盡管目前國際社會在處理環境問題上還存在許多分歧，但總的趨勢是共識多于分歧，合作多于對峙，這就為國際環境制度的制定與實施創造了基礎條件。

國際環境制度形成與發展的過程

國際環境制度，通常是指為了保護、改善和合理利用環境資源而制定的國際環境公約。它規定國家或其他國際環境法主體之間在保護、改善和合理利用環境資源等問題上的權利和義務。有些公約可能包含預想交涉中全部具有約束力的義務，也有些公約可能只是一個法律基礎，作為制定出更加詳細的法律手段（議定書）的依據。如果公約在形成以后，把制定更加詳細的方案作為交涉的前提，那么這種公約被稱為框架公約?？蚣芄s一般不為締約方規定明確的責任義務，只是制定一連串有關的原則、規范、目標及協調機制。框架公約形成以后，一般都需要經過數年圍繞一個或多個議定書進行談判，通過議定書的制定和修正開始實質的行動。

目前，國際社會在南極保護、氣候變化、生物多樣性保護以及沙漠化防治等各種環境領域建立了各種各樣的全球環境保護制度，如《聯合國氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《荒漠化公約》等，所有的環境問題都已經、正在或將要納入國際環境制度構架之中。盡管這些國際環境制度規則因其約束力不同而效果迥異，但建立國際環境制度則是解決全球環境問題的必然趨勢。

國際環境制度在其形成與發展過程中，大致都要經歷問題設定、事實調查、談判磋商與制度強化等四個發展階段。具體到某一環境制度，在其形成與發展過程中，先經歷哪一階段、各階段需要多長時間，則因問題而異。全球規模的環境制度在簽署和批準之后并不算完成，還要根據實際情況有一個強化（或弱化）的過程。發生這種變化的原因來自兩個方面：一是環境制度在形成的最初階段就存在的內因，如管理運營體制、意志決定過程、財政來源、遵約制度以及靈活性等；二是締約方之間力量關系的變化和利害關系的變化等外部原因推動。這一過程反映了締約方內部政治狀況的變化和對環境問題理解方法的變化。

國家主體在國際環境制度形成過程中的作作

在國際環境制度形成與實施過程中，國家是最重要的行為主體，發揮著重要的作用。當然，國際機構（或國際組織）、非政府組織（NGO）、跨國公司等也在國際談判過程中對各國政府的政策決定具有很大的影響力。對某一特定環境問題，一國采取主導、支持、觀望還是反對的立場，主要取決于其國內政治、提案內容及所涉及的成本和收益、以及國際政治和外交上的考慮。當然，一國所采取的立場并不一成不變。主導國對于某一特定的環境問題，致力于有效果的國際行動，提出基本的交涉方案，同時，為了促進談判的進展，努力尋求其他國家的支持；支持國在交涉會議上發言，支持主導國的提案；觀望國以達成協議作為砝碼，要求做出較大的讓步；反對國則明確對提議的環境制度交涉表示反對，直到沒有效果為止。

在國際環境制度的交涉階段，多數情況下都存在制度形成推進派和阻止/妨礙派的對立。交涉的結果，在某種程度上取決于制度形成推進派（主導國）在交涉中的影響力，以及阻止/妨礙派（反對國聯合體）的團結力。當然，這種組合會隨著問題和交涉的階段而發生變化。通常，反對國聯合體的成員國拒絕參加國際制度交涉，阻止強有力的國際制度的形成。另外，它們還傾向于主張沒有實質內容的制度，弱化有強制約束力的制度。但是，反對國聯合體的一個或幾個成員國，通常會在國際制度的形成與強化過程中做出讓步。事實上，在主要的反對國不同意的情況下也可以制定環境制度，只不過所形成的制度相對地缺乏實效性。

由于國際環境與發展領域中的矛盾錯綜復雜，利益相互交錯，國際環境制度的制定與實施并非一帆風順，而是一個艱難曲折的過程。舉例來說，在圍繞《京都議定書》生效這一問題上，各個國家（集團）扮演著不同的角色。由于實施《京都議定書》對不同國家揭示了不同的利益，南北之間、發達國家之間、甚至發展中國家集團內部都出現利益分歧。歐盟一直是國際氣候談判的主要推動力量，并且率先批準《京都議定書》，發揮著主導國的作用。廣大發展中國家在締約方會議上支持歐盟的立場，希望《京都議定書》盡早付諸實施，實際上扮演著支持國的角色。而美國布什政府退出《京都議定書》的行為，表明其是一個不折不扣的反對國。美國是世界上溫室氣體排放量最多的國家，美國的“不作為”不僅威脅到《京都議定書》的前途，而且使《京都議定書》的實效性打了折扣。澳大利亞、日本、加拿大、俄羅斯等國曾和美國一道，組成反對國聯合體（傘型國家集團）。現在日本已批準《京都議定書》，澳大利亞鐵定追隨美國，而加拿大和俄羅斯還在猶豫。尤其是俄羅斯，遲遲不批準《京都議定書》，就是期望利用自身的重要性作為討價還價的砝碼。因而，把俄羅斯劃為觀望國更為合適。

中國是世界上最大的發展中國家，雖然《京都議定書》沒有規定中國的溫室氣體減排義務，但中國卻在控制溫室氣體排放方面取得了舉世矚目的成績。當朱基總理在約翰內斯堡可持續發展首腦會議上宣布中國已核準《京都議定書》時，會場上響起熱烈的掌聲，這是國際社會對中國負責任行為的充分肯定。正如朱基總理所說，中國作為最大的發展中國家，是國際環境合作中的一支重要力量。我們深知自己肩上的責任。中國的事情辦好了，就是對世界可持續發展做出貢獻。我們將堅持不懈地做出努力，義無反顧地承擔起責任，用行動來實踐諾言，堅定不移地走可持續發展之路?！?/p>