肥西：一個(gè)自我修復(fù)的“樣本”

3月底的皖南煙雨蒙蒙，潮濕的氣候令67歲的付應(yīng)仙老人的慢性氣管炎又犯了。她的家人給離家?guī)装倜走h(yuǎn)的肥西縣上派鎮(zhèn)中心集衛(wèi)生站打了個(gè)電話。不到5分鐘，值班醫(yī)生毛廣琴就準(zhǔn)備好藥品，騎車趕到付應(yīng)仙老人家中。此次治療費(fèi)用僅為20多元。隨著肥西縣鄉(xiāng)村醫(yī)療一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步建成，如今，肥西縣31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民都可以像付應(yīng)仙老人一樣，享受到方便經(jīng)濟(jì)的基本醫(yī)療服務(wù)。

安徽是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，80.6％的人口居住在農(nóng)村。而位于合肥市西部40公里處的肥西縣，96萬人口中僅農(nóng)村人口就占90萬，農(nóng)民年人均純收入為1950元。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)大縣，肥西縣2000年全縣衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)692萬元，人均6.92元，在安徽省68個(gè)縣市中位居第40位。

和整個(gè)國家的歷史進(jìn)程一樣，肥西縣也實(shí)行過合作醫(yī)療制度。20世紀(jì)80年代中期，合作醫(yī)療開始走向解體，隨后肥西的農(nóng)村衛(wèi)生狀況也開始了跌宕的起伏。

合作醫(yī)療解體

1986年，實(shí)行財(cái)政分級(jí)管理體制后，肥西縣農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)隨著鄉(xiāng)財(cái)政的建立切塊下劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領(lǐng)導(dǎo)和管理。由于鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政普遍負(fù)債，大部分衛(wèi)生院所獲補(bǔ)助減少，肥西縣有一半鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院處于半解體狀態(tài)。

村一級(jí)的情況更糟。村衛(wèi)生室失去了集體經(jīng)濟(jì)的支持，基本上由村醫(yī)承包或分散單干，村委會(huì)無力領(lǐng)導(dǎo)和控制。80年代末，肥西縣近1/3的醫(yī)生開私人診所，卻分文不少地領(lǐng)取工資補(bǔ)助，被當(dāng)?shù)厝罕娮I為“掛公家牌子、占醫(yī)院房子、拿國家票子、擺自己攤子”。

預(yù)防保健服務(wù)屬公共衛(wèi)生產(chǎn)品，其完善程度完全取決于政府的投入。但是10多年來，縣級(jí)政府對(duì)預(yù)防保健機(jī)構(gòu)的撥款只占支出的1/3左右。由于政府投入不足，農(nóng)村公共預(yù)防保健服務(wù)十分薄弱，眾多的防疫站、保健站只好把主要精力用于門診、住院等有償服務(wù)上，忽視了婦幼保健等公共衛(wèi)生服務(wù)。肥西縣衛(wèi)生局局長徐杰告訴記者，當(dāng)時(shí)的肥西縣，“沒有衛(wèi)生保健網(wǎng)絡(luò)，也沒有可以提供初級(jí)衛(wèi)生保健的機(jī)構(gòu)。”

由于鄉(xiāng)政府放松管理，肥西縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院高峰期曾有56個(gè)，其中多是私人診所。相應(yīng)的是農(nóng)村衛(wèi)生資源配置極度不合理。90年代初，肥西甚至出現(xiàn)了有的地方百米之內(nèi)有兩家衛(wèi)生院，有的地方農(nóng)民看病要跑十幾里路的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室變成私人診所，而衛(wèi)生普查、免疫接種等基本衛(wèi)生服務(wù)又無利可圖，肥西縣當(dāng)時(shí)的計(jì)劃免疫接種率、達(dá)標(biāo)率為零，農(nóng)民的初級(jí)衛(wèi)生保健工作幾乎陷入停頓狀態(tài)。1989年，一度滅絕的脊髓灰質(zhì)炎再次出現(xiàn)，當(dāng)年全縣共發(fā)現(xiàn)了52例。

重建鄉(xiāng)衛(wèi)生院

本著痛定思痛的自醒意識(shí)，20世紀(jì)90年代初，肥西縣開始了10年磨一劍的整改之路。

1991年，肥西縣政府采納縣衛(wèi)生局的建議，將鄉(xiāng)衛(wèi)生院重新交由縣衛(wèi)生局統(tǒng)一管理。縣衛(wèi)生局主動(dòng)提出接管方案，并向縣政府作出了“保證接管鄉(xiāng)衛(wèi)生院后不能讓它們解體”的承諾。

90年代中期以后，肥西縣從衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)中先后拿出774萬元，加上衛(wèi)生院自我籌資，每年建成三至五所衛(wèi)生院，目前共興建房屋64000平方米，購置設(shè)備1500萬元。到2000年為止，肥西初步建立了縣、中心、鄉(xiāng)、村四級(jí)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系。目前，肥西全縣的農(nóng)村衛(wèi)生院由1992年的56個(gè)撤并為現(xiàn)在的31個(gè)。

在建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院格局時(shí)，肥西縣還獨(dú)創(chuàng)了“抓大帶小”的管理方式。肥西縣衛(wèi)生局局長徐杰在接受《財(cái)經(jīng)》專訪時(shí)表示，這兩種管理方式分為輔導(dǎo)型和接管型。“輔導(dǎo)型”指由中心衛(wèi)生院按相關(guān)規(guī)章制度，在業(yè)務(wù)管理和財(cái)務(wù)管理上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進(jìn)行日常輔導(dǎo)；“接管型”則指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院出現(xiàn)了自身難以排除的險(xiǎn)情時(shí)，由中心衛(wèi)生院（或縣直衛(wèi)生機(jī)構(gòu)）組織接管。

接管分為兩種形式，一是“管理層接管”，即由中心衛(wèi)生院派人到鄉(xiāng)衛(wèi)生院擔(dān)任院長、會(huì)計(jì)；另一種是“全員接管”，主要針對(duì)嚴(yán)重陷入混亂的衛(wèi)生院，由中心衛(wèi)生院組織一套人馬全面接管衛(wèi)生院所有崗位。

位于大別山余脈的農(nóng)興鎮(zhèn)衛(wèi)生院就是一個(gè)全面接管的典型。這里原先的老院長把鎮(zhèn)衛(wèi)生院辦成了“家庭醫(yī)院”——兒子管藥房，兒媳管婦產(chǎn)科，另一個(gè)兒子搞外科，其他諸如財(cái)務(wù)、化驗(yàn)、保健等重要部門也都由自家人管理。附近的農(nóng)民都不愿到他們的“家醫(yī)院”看病。

1998年，這個(gè)衛(wèi)生院被縣中醫(yī)院全面接管，原有人員全部解聘，然后對(duì)能使用的進(jìn)行幫帶。2000年，縣中醫(yī)院培養(yǎng)留下了一個(gè)院長后全面撤離。目前這個(gè)衛(wèi)生院年業(yè)務(wù)收入40多萬元，純收入20萬元，節(jié)余10多萬元。

夯實(shí)村級(jí)衛(wèi)生站

鄉(xiāng)級(jí)衛(wèi)生院格局初步奠定后，肥西的下一步棋落在村一級(jí)衛(wèi)生站上。

1997年，肥西縣衛(wèi)生部門對(duì)董崗、嚴(yán)店、豐樂等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行突擊調(diào)查，發(fā)現(xiàn)村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療范圍、醫(yī)療時(shí)間、醫(yī)護(hù)人員素質(zhì)等方面存在嚴(yán)重問題：董崗鄉(xiāng)有13家村衛(wèi)生室，調(diào)查時(shí)有八家鎖著門；抽檢24種藥品，不合格的有六個(gè)批次，還有些藥販上門推銷來路不正的藥品；13家衛(wèi)生室均沒有高壓滅菌設(shè)備，沒有紫外線燈管；抽檢14份消毒標(biāo)本，竟有12份有致病菌生長，有的診所注射器只用熱水燙燙就給病人注射；價(jià)格混亂，收費(fèi)奇高，平均每張輸液處方比國家規(guī)定多收22元。1999年，肥西縣農(nóng)村孕婦死亡率高達(dá)萬分之六。

1999年后，縣衛(wèi)生局對(duì)720所村級(jí)醫(yī)療網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行資源重組，并在原來衛(wèi)生站的基礎(chǔ)上重新建設(shè)了185個(gè)村衛(wèi)生站。徐杰告訴記者，村級(jí)衛(wèi)生站建站經(jīng)費(fèi)全部由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生站負(fù)責(zé)籌集和投資，縣衛(wèi)生局的職責(zé)是按照4000人口或半徑1.5公里的范圍設(shè)置一所衛(wèi)生站的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)村一級(jí)的衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)作出統(tǒng)籌規(guī)劃；此外還對(duì)最初建立的70多個(gè)衛(wèi)生站每個(gè)補(bǔ)助了2000元。

經(jīng)過整頓，全縣由原先的813個(gè)村級(jí)診所、929名從業(yè)人員整編為200個(gè)村級(jí)診所、720名執(zhí)業(yè)人員。據(jù)記者了解，目前肥西縣的衛(wèi)生站全部是非盈利性獨(dú)立核算單位，但人事、財(cái)務(wù)、藥品、資產(chǎn)、培訓(xùn)、診療等由鄉(xiāng)衛(wèi)生院作為統(tǒng)一法人管理。