美國對華政策如何產生？

韋　弦

去年以來，布什訪華、胡錦濤和江澤民相繼訪美，是中美關系中最具象征意義的事件，標志著兩國關系逐漸走上正軌，逐漸顯現理性色彩。

進入２１世紀，由于美國全球性超級大國的地位日益展現，加上其追逐霸權的欲望非常強烈，美國出現的國際政治國內化、國內政治國際化的趨勢也日益明顯。美國政治家出于競選需求，不僅把國內問題炒得天翻地覆，而且有時候還對國際問題大加利用。國內政治和國際政治互動的后果是，影響美國對外政策的因素越來越多，越來越復雜。

在中美關系上，上世紀９０年代以來，人們對兩國關系難以判斷，甚至無所適從，其中一個重要原因就是美國對華政策的國內政治基礎在改變，導致決策機制和過程也發生變化。美國對華政策的根本利益似乎越來越模糊，美國人似乎越來越難以達成共識。所以，近年來，美國對華政策所釋放的信息自相矛盾。

總統的外交權

美國總統的外交決策權主要來自下面幾個因素。第一是憲法所賦予的眾多權力，包括三軍總司令、頭號外交家、行政首腦、國家元首，等等。

第二，總統擁有五項重要的外交政策人事任免權，這是其外交決策權的主要來源之一。

美國總統有權任命總統國家安全事務特別助理、國務卿、國防部長、中央情報局長和財政部長，他們是美國行政部門中五個最重要的對外政策機構的負責人。總統的任免權決定了他當政時期的對外政策走向。

第三，國會權力的日益分散，為總統行使權力提供了機遇。２００多年的歷史，已使國會的內部利益呈現出極端多元化的傾向。利益的多元化必然導致權力的分散。這不利于國會權力的擴張，反而有利于總統填補在行政部門與立法部門互動中的權力真空。

第四，黨派力量的虛化。根據美國政黨政治的運作特點，民主黨和共和黨不過是選舉黨，沒有長期固定的組織形式，沒有長期固定的黨員，甚至沒有固定的政見。與國外政黨相比，政黨的虛化使美國總統能成功地行使權力而很少受到黨內的掣肘。

第五，強大的民意支撐。總統是民選產生，往往具有很強的個人魅力，在選民和全國人民中的威望也很高，這也是他們得以行使權力的強有力后盾。

正是因為擁有上述權力，美國總統成了外交政策、包括對華政策最重要的主導者與實踐者。近３０年來，美國對華關系中幾乎所有重大決策，都是由總統倡導并實施的。

對華政策的周期律

當然，美國總統也面臨著許多約束，雖然很有權勢，但并不那樣顯赫。除了國會以外，利益集團、思想庫、大眾傳媒乃至民眾的主流態度，都會對總統的外交權產生制約。基于權力受到多方制約，我們發現，美國總統在任期內的權力大小有-個周期性的態勢，從而導致對外政策也有周期性，對華政策自然如此。而這種周期有大小之分。

簡單地說，小周期是指總統的任職周期。尼克松以后的歷任總統，在其任職初期，對華態度都比較強硬，而隨著任期的進展，其對華態度漸漸友好，漸趨理性。

大周期是指總統選舉造成的政策周期。我們可以看到，從里根、老布什、克林頓到小布什，無論他們執政期間對華政策如何，他們都是通過主張對中國采取強硬政策而上臺的。與此同時，在任總統為了競選連任也往往遷就反對派，在對華政策上有所倒退。當然，在競選的大周期中，也有另一種小周期的存在。即在初選時，反對黨候選人的反華言辭激烈，鋒芒畢露，而到了全國選舉前，其反華力度會有所緩和。

美國的外交政策，包括對華政策很容易成為政治斗爭的犧牲品，而真正的國家利益卻往往被忽略。

國會的外交權

除了總統之外，與中美關系有關的最聒噪、最無序、最強烈的聲音，就是來自國會。回顧中美建交以來美國對華政策制定的歷史，可以很清楚地看到，國會有不可忽視的作用。根據美國憲法和政治體制的演變結果，國會的外交權大致包含如下幾個方面：

第一，外交立法權，包括批準與外國締結的重要條約，并針對某一具體的對外政策進行立法。美國的《與臺灣關系法》以及《與香港關系法》，就是國會的"杰作"。

第二，外交活動的監督權與調查權。國會對公共政策事務擁有監督權和調查權，包括確保總統"忠實履行法律"的權力。

第三，外交建議與贊同權。在憲法允許的范圍內，參議院有權對總統的任命或簽定的條約提出建議或表示贊同。

第四，外事經費撥款權。根據美國憲法，國會在立法和撥款問題上有最終決定權，這就保證了國會在大多數對外政策制定過程中的作用。多年來，國會漸漸學會了利用財權來操縱和影響對外政策。

第五，外貿管制權。憲法規定國會有"管理合眾國與外國的貿易"的權力，這使國會在對外貿易上擁有比總統更大的權力。

正是因為擁有上述權力，國會在對華政策的制定與執行中，不僅是重要的參與者，甚至左右著政策的傾向與效益。

分權與爭權

除了諸多權力外，在實際運作中，國會還可利用其在國內的巨大影響力，以決議案的方式，就外交問題通過一些不需要提交另一院通過和總統簽署的文件，表達對某一問題的關注，影響社會輿論，進而影響總統的對外政策。中美建交以來，此類文件不勝枚舉。

總統與國會各自擁有的權力與權利是影響對華政策的決定性因素。更重要的是，美國對華政策的基本走向與傾向，不僅取決于總統與國會的權力，更決定于總統與國會之間的互動關系。

美國憲法把對外政策領域中的權力實行了分權，希望這種分權，能夠達到一種權力分事與制衡的理想狀態，但結果卻造成了爭權，導致了沖突與紛爭。

自建交以來，中美關系每前進一步都邁得很艱難，主要是因為美國總統和國會長期在對華關系上處于扯皮的狀態。事實證明，總統和國會的關系，很大程度上影響了中美關系和美臺關系。總統與國會關系融洽時，美臺關系往往受到冷落；總統與國會關系齟齬時，美臺關系也相應受到重視。

總統手中的牌

值得注意的是，盡管國會常常在對華關系上找總統的麻煩，但政府的對華政策也被用來對付國會。與此同時，總統與國會的矛盾，也會被總統用來同中國討價還價。美國許多總統往往以"國會反對"為借口，在一些重要問題上對中國持強硬立場，或者干脆說某些提升美臺關系的行為是國會壓力下的產物。所以，總統和國會在對華政策上的交鋒，是在演雙簧。

以克林頓政府的對華政策為例。從表面上看，民主、共和兩黨往往在對華政策上互相攻擊，其實攻擊者也常常受利用或借助，被攻擊者也常常利用或者借助攻擊者。所以，盡管總統和國會在對華政策方面確有分歧，但這種分歧很容易成為總統的工具。從這個角度看，美國總統和國會的對華政策往往是"相反相成，相爭相輔"。這或許就是美國三權分立政治體制的微妙之處吧。