從改革體制機制入手完善黨的代表大會制度

王貴秀

黨的十六大報告把黨內民主視為黨的生命，并據此確立了“建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”的目的和任務。而其首要的“重點”就是，“從改革體制機制入手”，完善黨的代表大會制度。如何按照這個思路改革和完善黨的代表大會制度，這是需要深入研究的重大課題。

一、黨的代表大會制度在黨的政治生活中占有特殊重要的地位

黨的代表大會制度，與國家的人民代表大會制度一樣，有廣義和狹義之分。國家的人民代表大會制，在狹義上，是指人民代表大會作為國家權力機關本身的一套規定和制度。而在廣義上，它是指以人民代表大會為核心和主要內容的國家政權組織形式。其內容主要有兩個方面：一是關于人民代表大會本身的產生、組織、職權和行使職權程序的—套規定和制度。二是關于人民代表大會與公民、人民代表大會與其他國家機關相互關系的一套規定和制度。也就是說，人民代表大會由人民（公民）授權而產生，它又產生和決定其他所有國家機關。在這個意義上，國家的人大制度涵蓋了作為我國人民當家作主之體現的基本政治制度，因此我們才說人民代表大會制度是我國的根本政治制度。

黨的代表大會制度，在狹義上，是指黨的代表大會本身的一套規定和制度。而在廣義上，它是指以黨（員）代表大會為核心和主要內容的黨的組織形式和制度。其基本內容有兩個方面：一是關于黨代表大會本身的產生、組織、職權及其行使程序等一套規定和制度。二是關于黨代表大會與黨員、黨代表大會與其他黨的領導機關相互關系的—套規定和制度。這就是說，黨代表大會制度不僅包括其會議形式和制度本身，而且還包括黨的代表大會與黨員的關系、黨的代表大會與其他黨的領導機關的關系。它作為黨的最高權力機關，是黨的最高決策機關，也是最高監督機關。黨的代表大會制度是我們黨的根本政治制度，猶如人民代表大會制度是我們國家的根本政治制度—樣。它在黨內占有其他所有制度不可比擬的特殊重要地位。

工人階級政黨的創始人馬克思和恩格斯就通過對黨的代表大會的性質、職權的界說，闡明了黨代表大會制度的特殊重要地位。他們認為，黨的代表大會是黨的“最高權力機關”，是黨的“立法機關”。而“中央委員會是全盟的權力執行機關”。（《馬克思恩格斯全集》第４卷第４７４、３７５、５７４頁）鄧小平在“八大”也指出，黨的代表大會是黨的最高決策機關和最高監督機關。這就是說，黨的其他制度都不能被置于平行于甚至高于黨的代表大會制度的地位。

但是，長時期以來有一種傾向，往往把作為組織原則和組織制度的民主集中制置之高于黨的代表大會制度的地位。如有—種觀點認為，民主集中制不僅是黨的組織原則，而且是黨的根本政治制度；民主集中制是一個制度體系，黨的代表大會制度只是這個體系中的一種制度，甚至是其中的—種“具體制度”。這就大大低估了黨的代表大會制度的地位。盡管代表大會的建構和活動要遵守民主集中制原則，但無論如何不能把作為根本組織原則和組織制度的民主集中制置之高于作為黨的根本政治制度的代表大會制度之上。

二、以往黨的代表大會制度存在的缺陷

黨的代表大會制度，對于我們如此之重要，但正是在這—制度上還存在著某些缺陷。這是提出從體制機制入手完善黨的代表大會制度的重要依據。

從我們黨的歷史來看，８０多年來，我們黨的代表大會制度有不斷改進，也有所發展，但還很不健全，很不完善，甚至還存在著嚴重缺陷，使其應有的職能和作用難以得到充分發揮。這主要表現在以下幾個方面：

一是在歷史上，時有長期不按期召開黨的代表大會，而被別的會議所代替的情況。如在六大到七大之間時隔１７年、七大到八大之間時隔１３年、八大二次會議到九大之間時隔１１年，不按期召開黨的全國代表大會，使得本應由代表大會決定的重大問題被其他名目繁多的會議取代了。這就大大削弱了黨的代表大會制度。

二是黨內最重大的問題往往并不是在黨的代表大會討論決定，而是被全委會、常委會或什么工作會議、擴大會議等取而代之。這種現象在迅猛變化的特殊歷史條件下，有一定的難以避免性，但在通常情況下，無論如何是不應該有的。

三是有許多重大問題的決定，雖然在形式上經過了代表大會，但實際上早己由別的會議決定了，代表大會只不過是走走程序，履行一下手續而已。這實際上就使作為黨的最高權力機關的代表大會在很大程度上變成了“橡皮圖章”。

四是實行代表大會非常任制。它只能在幾年—度的開會期間發揮—定的作用，一閉會就不復存在了。這就大大限制了代表大會的職能和作用的發揮。

五是黨的代表大會與黨的各種委員會的關系、代表的產生、會期和會議的開法等等好多制度，也都有不健全和不完善之處。

總之，黨的代表大會制度由于存在著諸如此類的缺陷，因而需要作為重點加以改革，使之逐步健全和完善起來。

三、最重要、最迫切的改革：把黨的代表大會由非常任制改為常任制

以上所說黨代表大會制度方面存在的缺陷，程度不同地都與實行非常任制有關。因此，改革和完善黨代表大會制度，最重要的，也是最迫切的就是，要把它由非常任制改為常任制。實行黨的代表大會常任制，不僅是非常必要的，也是完全可行的。遠在１９５６年，黨的“八大”就已經從中央開始實行代表大會常任制了。只是由于“左”的思想的干擾和其他復雜原因所致，這項重要制度的改革才被中斷和擱置起來。在改革開放２０多年的今天，條件比那時更充分、更成熟了，重新啟動和推進這項改革應該說是適宜的。

實行黨的代表大會常任制，從根本上來說，有利于充分發揮其黨內最高權力機關、最高決策機關和最高監督機關的職能和作用，有利黨內民主的發展和制度建設。其意義是重大而深遠的。

鄧小平在“八大”所作的關于修改黨章的報告中分析代表大會不經常召開和實行非常任制的缺點之后，指出：為了克服這種缺點，完善黨的集體領導制度，“把黨的民主生活提升到更高的水平，黨中央采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會一樣。”他對代表大會常任制的好處和意義作了中肯的分析論證。他認為，黨的代表大會常任制可以大大減少代表選舉工作的負擔，代表大會在任屆期滿以前，可以隨時召開。代表大會每年開一次，會議也就可以開得簡便—些。“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，是幾年開會—次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的。按照新的制度，黨的最重要的決定，都可以經過代表大會討論決定。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它報告工作，聽取它的批評，答復它的詢問。代表由于是常任制的，要向選舉他們的選舉單位負責，就便于經常地集中下級組織的、黨員群眾的和人民群眾的意見和經驗，他們在代表大會上，就有了代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關的工作。”總之，“這種改革，必然可以使黨內民主得到重大的發展。”（《鄧小平文選》第ｌ卷第２３３頁）

這里需要強調指出，要使代表大會“常任制”更加名符其實，還應該在“八大”的基礎上，再向前推進一步，建立代表大會的常設機關———黨的代表大會常設委員會，類似人大常委會那樣。

十六大報告確定“擴大在市、縣進行黨代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”這是改革和完善黨的代表大會制度的近期目標和具體舉措。從長遠考慮，從中央到地方普遍實行代表大會常任制，勢在必行。

四、調整和理順黨的領導機關的權力結構和權力關系

這里最重要的是調整和理順黨的代表大會與各種委員會之間的權力授受關系和權力結構。就黨的中央和地方領導機關的權力關系來說，它們應該是從代表大會到全委會再到常委會這樣一種類似于“金字塔”的權力結構體系。其關系大體上是一種權力的依次授受關系。但是，在實際運行中，這種權力關系卻往往被搞得比較模糊甚至被顛倒過來，而形成了一種類似于“倒金字塔”的權力結構。同時，在黨的權力系統中，權力又缺乏合理的劃分，決策權、執行權和專門監督權基本集于一身，使得“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制”難以建立起來。

為了從根本上改變這種狀況，必須有針對性地改革黨的領導體制和工作機制。一是要改革和完善黨內選舉制度，建立起充分體現選舉人意志的、自下而上的逐級授權的選舉制度，以把模糊了的權力授受關系明晰起來，顛倒了的權力授受關系再顛倒過來。二是要對黨內的權力進行合理劃分，把黨內的決策權歸于黨的代表大會及其常設委員會；黨內的執行權歸于黨的委員會；黨內的專門監督權歸于黨的紀檢機關或監察委員會，從而使決策權、執行權和專門監督權相對獨立，各司其職，既能相互配合，又能相互制約。只有這樣，才能建立起結構合理、配置科學、程序嚴密、運行有效的權力運行和監督機制。

需要強調指出的是，這里所說的決策權、執行權和專門監督權的分立與西方的所謂“三權鼎立”有原則區別：黨內的決策權、執行權和專門監督權都源于和最終統一于黨的全國代表大會，因而黨內的權力在總體上是集中統一的，而并不是“平行”、“鼎立”的。