談非典后的財政投資

袁鋼明

非典型肺炎對經濟造成了較大沖擊。在疫情高峰時期，政府采用財政手段，對受非典沖擊嚴重的行業給予減免稅費或貸款貼息的政策支持，疫情得到控制之后,政府將采取新的政策措施，促進經濟繼續快速增長。政府抓經濟發展，關鍵是選準工作重點。從最近動向來看，投資工作將作為重點來抓。以擴大投資促進經濟增長，是近年來連續使用的政策措施。但在當前情況下，以加強投資為重點，存在著諸多制約因素，有許多問題需要討論。

加大投資力度的政策措施受到財政資源的制約

加大財政投資力度，必然要以增大財政收入為前提。從有關部門提出的加大投資力度內容看，重點是加大國債和預算內投資項目力度，這就需要有更多的財政資源來支撐。但是，在非典沖擊下，財政遇到了減收問題，很難想象可以很快出現財政較大幅度增收的局面。政府對受非典沖擊嚴重的某些行業采取了減免稅費措施，造成預算安排中的一部分財政收入減少，還有其他很多行業未采取減稅措施，也會因非典影響而造成稅收減少。而且，為防治非典，財政支出增加，使財政收入壓力增大。有關財政專家說，減免稅收造成的財政減收數量在稅收總量中比重不大，防治非典的財政支出是預算資金中安排好的后備基金，非典影響無礙財政收支大局。但是，非典沖擊畢竟對財政造成了減收增支的影響，即使影響不大，也是僅就原來已做好的預算安排而言，僅就前一段時期應對意外災難事件而言。現在，非典過后加大投資任務對財政收支所形成的新增壓力,遠比非典突發時期所面對的壓力大得多。財政為應對非典突發情況增大支出100多億元就已足矣，而非典之后財政要想加大投資支出力度，不增大數百億元甚至上千億元不足以奏效。在抗非典支出還要繼續維持的情況下增大財政投資支出，就必須較多地增加財政收入。如果不增發國債，就不得不加大財政稅收力度。最近財政部領導人講話，明確提出要加大稅收力度。這表明財政收入的壓力很大，僅靠節約財政開支難以解決，而要靠增大財政稅收來解決。

加大稅收力度，將使除少數減免稅費行業以外的廣大行業稅收壓力增大。很多行業受到非典的不利影響，沒有得到減免稅費的政策照顧，經營困難比平常時期增大，很難再承受得起加大的稅收壓力。稅收增加潛力不能從已經非常困難的行業及企業身上挖取。本來在困難情況下靠艱苦努力還能維持的很多企業，可能會被增大的稅收壓力壓垮。整個國民經濟生產經營領域除少數行業外普遍受到了非典的不利影響，需要的是減輕稅收。加大稅收力度必然給廣大生產經營企業帶來新的壓力和困難。

有關部門提出增大稅收力度，沒有提增加新稅種或提高稅率，意思是指在稅率稅種不變的情況下，以加大征管力度的方式增加稅收。這種做法近年來一直在做，而且稅收持續增長效果明顯。雖然說，名義稅率沒有提高，新的稅種沒有增加，實際征管也很規范，不征不該征的過頭稅，只是把規定該征的稅征上來，但是，生產經營單位及納稅人的稅收負擔在持續加重。企業普遍感到加大稅收征管所造成的稅負壓力很重。近些年來加大稅收征管力度對納稅單位及個人造成的稅負加重程度，比某些情況下提高稅率所造成的稅負壓力還要重。我國目前的名義稅率，無論是增值稅還是所得稅，都超過一般國家水平，增值稅率比一般國家高3個百分點，企業所得稅率比一般國家累進稅率的最高檔次還要高，個人所得稅起征點太低，接近最低生活水平線。企業很難在這樣重的稅率負擔下經營發展，或者說，這樣重的稅率在實際經濟中很難實施，很難行得通。實際經濟中，存在著大量的稅收減免和所謂“跑、冒、滴、漏”，可能是對過重名義稅率無法實施的一種變相調整。企業及中低收入納稅人收入中稅收比重較高，即微觀稅收負擔較重，而國民總收入中稅收比重即宏觀稅收負擔也不輕。近幾年，稅收占GDP比重上升很快，正在向20％的水平逼近。目前世界上大多數發展中國家的宏觀稅負水平為15％～20％，發達國家的宏觀稅負水平大致在25％～30％之間。按中國實際情況來看，將企業及納稅人實際繳納的大量稅費等預算外收入計算到稅收總量中，宏觀稅負水平估計已高達30％，達到了發達國家的高水平。目前正出現世界性的減稅潮流。本來，在正常情況下，中國稅收改革應當逐漸朝著降低名義稅率、加強稅收征管的方向推進，在實際稅收負擔已經較重的情況下，加強稅收征管只能在名義稅率更大程度下降的條件下進行，也就是說只有在名義稅率較大幅度下降的條件下加強稅收征管工作，才與減稅調整的趨勢相符合。財政對受非典沖擊嚴重的行業減免稅費，既是急中生智之為，又是遠見卓識之舉。如果不減免稅費，這些行業中的很多企業可能會在非典肆虐下破產消失，使非典之后經濟發展和稅收增長的困難增大。這些行業減免稅費而快速恢復的增長效益，一定會大于如果不減免稅費而力保財政稅收的效益。為抵消非典不利影響，不僅對少數行業減免稅費有良好效益，而且在更大范圍減稅可獲取更大的效益。因此，有必要以此次個別行業減稅為契機，在整個國民經濟范圍內推進規范的全面減稅，而不是為彌補財政減收缺口而“拆東墻補西墻”，造成更多行業實際稅負的加重。

在困難情況下加大稅收征管力度有過先例。1998年遭受特大洪災沖擊，財政一方面對災區實行補貼、免稅等措施，另一方面擴大財政投資規模，因而急迫需要增大財政收入，既緊急增發國債，又加強稅收征管，在未提高稅率的情況下，僅當年最后幾個月就增加征稅達1000億元，占全年稅收的10％和新增稅收的100％，造成各地企業稅收負擔急劇加重，雖然增加稅收對當時擴大財政投資拉動經濟提供了支持，但是企業稅收負擔過重造成企業和個人減收，經濟活力下降，導致1999年4、5月份出現消費低沉、通貨緊縮、經濟下滑的嚴重局面。隨后，緊急采取了投資和消費雙拉動政策，主要是通過提高工資和生活最低保障等鼓勵消費的措施，增加消費需求，經濟才得以回升。這一教訓應當記取。一般來說，在經濟低沉時期，政府擴大財政投資拉動經濟，是在財政資金或者社會資金比較寬裕的情況下進行，財政采用發行國債的方式借用社會閑置資金，不加重國民稅收負擔。如果以加重國民稅收負擔的方式進行，擴大財政投資的效果，會被加重稅負對國民經濟造成的負面影響所抵消，甚至得不償失。

增加稅收力度存在負面影響，再增發國債也存在困難。增發國債已連續實施到第6個年頭，財政償債壓力越來越大，財政負債規模不斷擴大，正在造成一種令人擔憂的借新債還舊債局面。增大稅收具有不必償還、不增大償債壓力的優點，但是會增大當前經濟壓力，在當前經濟遭受非典沖擊的困難情況下，增大稅收力度的做法，會對很多行業和企業造成雪上加霜的不利影響。財政為加大投資力度而要增加財政收入，無論是增發國債還是增大稅收力度，都存在著不能不考慮的直接制約和間接后果。

擴大財政投資難以取得有效拉動經濟的效果

用財政政策來解決非典之后的經濟發展問題，有限的資金應當用到可有效拉動經濟的關鍵環節上。非典對經濟造成的最大損失不同于地震、洪水，沒有造成物質設施的嚴重毀壞，疫情主要對某些方面的消費、某些商務及公務活動、某些職業的工作出勤等等，造成嚴重不利的影響。當前經濟發展對財政政策的需求，不主要在于要求財政直接增加投資去補充物質設施，而是希望財政政策能夠為生產企業和勞動者重建安全和有信心的環境提供支持。當前加大財政投資力度，除了防治非典的物質設施之外，一般公共基礎設施投資不能對癥性地、快速地起到減緩風險、提升信心的作用。積極財政投資實行多年，公共基礎設施建設有了長足的發展，達到了相對充足甚至某種程度上的過剩。很多投資建設項目不是當前迫切急需的，而是對未來長期經濟發展有意義，很多投資巨大的重要項目可能在未來10年、20年才發揮作用。國家財政支持很多重要的大型建設項目，固然具有長遠的眼光，但是，在當前這樣一個特殊而緊急的時期，應當把有限的寶貴資金用在解決最迫切的問題上。俗話說“遠水解不了近渴”。財政資金應當用到解決因非典沖擊而不能正?；顒拥摹敖省眴栴}上，而不是放到現在用不上的“遠水”建設項目上。

從近幾年財政投資的實施效果看，除了1998年初次實施國債投資對當時經濟具有比較明顯的拉動作用外，以后幾年對經濟的拉動作用越來越小。擴大財政投資的政策連續實施5年，在其它條件不變的情況下，同量的國債增發額產生不出新增的拉動效應，而且后續增發的國債中相當大部分要用于償還前期國債，這期間經濟增長并不是國債資金拉動的效果。國債投資項目中更大比重部分是銀行配套貸款和自籌資金，主要是這些配套資金在支撐國債項目。配套資金也不是因為財政立項才發揮了作用，這些資金如果不用在財政投資項目中，也可以用在其他更有經濟效益的市場投資項目中發揮拉動經濟的更大作用。由于擴大財政投資會增大財政收支壓力，擴大財政赤字，給財政運行造成困難，需要靠增大財政籌資力度來支撐，將財政困難轉移擴散到國民經濟中，造成稅負加重、經濟活力下降，盡管看起來國債投資增長速度很高，經濟增長速度也不低，但伴隨出現了通貨緊縮加重、失業率增高等問題。日本實行財政投資的力度比中國更大，問題更多，經濟效果更差。從實際情況來看，財政投資不是拉動經濟的好辦法。

財政政策應當以此為契機實現向公共財政轉型

在市場經濟中，國家財政的職能主要是維持國家機關正常運行的事業性開支和增進社會公益的事業性開支。在市場投資出現機制性不足的特殊情況下，國家財政采用擴大投資的擴張性政策措施，應當只是作為對付周期性經濟波動的短期措施來使用的。財政投資只是進行那些有公共需求而市場投資不愿或無法進行的項目，能夠以市場投資進行的項目就不應該以財政投資進行。目前完成和再建中的很多財政投資項目，都可以以市場投資的方式進行?，F代經濟及技術發展，使很多過去不能盈利只能以財政投資方式實施的公共設施項目，現在能夠盈利而可以由市場投資主體去投資經營。電力的“廠”、“網”分開和鐵路的“路”、“運”分開等等以及穩定快速增長的巨大需求，使電力、鐵路、供水、供氣等很多基礎設施建設項目具有穩定或高額的投資回報，市場投資者趨之若鶩，爭相擠入這一領域。更何況高速公路、通訊、開發區等具有明顯高額商業收益或壟斷收益的投資項目，更可以由市場投資者競爭性投資經營。對于可以以市場方式進行的投資項目，政府應當放手讓市場投資主體去實施，讓民間資金或國外資金投入進來。近幾年，財政投資資金不僅投入到很多可市場化投資的基礎設施項目中，而且還投入到很多本來就是市場化投資的生產建設投資項目中，如石油、礦產、原材料等，甚至機械制造、房地產等等，政府投資直接介入生產投資領域過多過深，使過去計劃經濟遺留下來的做法有所加強，財政投資進入有的生產建設項目，角色完全錯位，官商一體，與民爭利。生產建設項目以財政投資的方式進行，本身效率不高，而且擠占了社會投資機會造成更大范圍的潛在效率損失。

財政要想有效發揮促進經濟增長的作用，首先應當從重壓之下的大規模投資中抽身出來。積極財政政策連續實施多年，致力于建成大批大型基礎設施，著眼于辦成有長遠意義的戰略大事，已超出了財政政策短期調控的職能范圍。財政實施大規模投資，充當公共事業支出、公共基礎設施投資和生產性投資一肩挑的角色，負擔沉重，運行困難，既造成公共事業支出不足，又造成投資效率不高，還把自己推到了難以為繼的境地。財政發揮促進經濟發展的公共支出作用，重點不在于擴大基礎設施投資建設，而是在于加強社會需求迫切、資金安排不足的公共事業上，如公共衛生、醫療保障、社會保障、農村義務教育、失業救助、就業培訓、社會安定體系等。這次抗擊非典，財政大量增加公共醫療衛生支出及其它相關公共支出，寶貴的財政資金用在了點子上，起到了其他任何資金及市場主體都起不到的支持經濟發展的巨大作用。這是財政支出職能從財政投資為主向公共事業為主轉型的重要契機。財政支出用于社會需求迫切、長期落后薄弱的公共事業上，比用于很多物質基礎設施建設對經濟發展的促進作用更大。財政增大公共事業支出，不是臨時措施、權益之計，不能因非典疫情緩和和消除而放松，而應當作為財政發揮促進經濟發展的主要著力點和長遠方向。

前一段抗擊非典最緊張的日子里，財政資金支出力度很足，遏制住了疫情的擴散。當時，有關部門表示，財政全力支持抗擊非典，財政收支困難主要通過節約不必要的開支，調整財政支出方向，調整國債項目來解決。這一做法和說法，非常正確。非典突發，打破了財政原來正常情況下的預算安排，財政增大抗擊非典支出，對財政收支造成了很大困難，在社會很多方面都受到非典沖擊的情況下，財政收支的困難，不是從增加財政收入方面出主意，而是從節省財政其他支出上想辦法，不僅重視采用長期以來反復號召的節省不必要行政開支的傳統辦法，而且提出調整財政支出方向及調整國債項目支出的新思路，也就是說，通過調整減少國債項目的財政投資來節省財政開支。

收縮調整國債項目規模、減少財政對國債投資支出，是解決財政收支困難、促進經濟發展可選擇的有效方式。從節省財政開支的方面來看，各個方面的支出安排差不多都已經滿打滿算，有些方面安排不足，有些方面是透支安排，財政已經做了赤字預算，需要財政支出的各個方面都很難壓縮支出，傳統上每次要想節約財政開支時，都要保必要重點、保經濟建設，只能從壓縮行政事務開支上想辦法。但是，這一次非典突發造成的特殊困難，僅靠壓縮會議、差旅、出國、培訓、考察等等來應對，已經不夠。而且，從所列出的要求壓縮減少的公務活動及行政支出的形式看，很難判斷這些活動是必要還是不必要?，F在政府部門和事業單位的很多公務活動，與經濟活動及經濟效益有直接的關系，有時很難辨別這些活動與企業商務活動誰者更有效益。非典對經濟造成重大不利影響的一個方面，就是使大量的商務洽談、購銷、展覽、會議、差旅不能正常進行，對企業下一步投資和生產經營造成很大后續損失。非典疫情嚴重時期，大量商務、公務差旅及培訓、教育、文化活動銳減，和旅游、飲食、文化等第三產業受到嚴重沖擊，是同一個過程。很多花費財政資金的活動的確沒有效果、沒有必要、應當壓縮，這是應當列在日常財政開支壓縮范圍內的，應當認為已經做了壓縮，到了非典特殊時期再要壓縮的話，可能會壓掉有效益的、必要的活動及開支。

比較起來看，已經上馬在建或者已經做好資金安排的很多國債投資項目在目前形勢下沒有多少必要性。這些項目中，有些是近幾年為擴大內需、保持投資規模和速度而上馬，有些是在國債資金充裕情況下的可安排容納下巨大資金量的超大型投資。這樣立項的投資項目，不是以看得清的市場需求前景為依據，而是以實現辦成戰略投資大事為目標；這樣的投資，建設規模大，資金占用多，拖延時間長，資金效益要在未來遠期階段才能實現，有可能造成投入資金的時間成本過高，初期設計及實施過程有可能跟不上以后時期需求的劇烈變化，存在著投資與需求錯位而發揮不出效益的風險。這些投資項目是在近幾年經濟不熱、投資機會不多、國債資金有結余的情況下安排的，當前沒有緊迫性，未來也不一定可以實現預期效益。這些投資項目的時間跨度長，向后推延的調整余地大。還有一些項目是在層層行政審批、決策者與投資無關、無人真正負責的體制程序下立項上馬的，存在著明顯的決策失誤、資金誤置問題。在當前財政收支困難的特殊情況下，各方面資金開支都很難壓縮，對國債投資項目進行清理、推遲、壓縮，從國債項目中騰出資金來用于當前急需，是調整壓縮財政開支的一種比較合理的解決方案。一些國債項目應當停建，一些國債項目可以緩建，財政可以從很多項目中退出。很多國債項目可以以重組、分拆、拍賣等多種方式轉讓給市場投資主體。

如果政府堅持抓投資工作，不應當把重點放在如何加大財政投資力度上，不是自己增大資金籌集力度，自己抓緊實施，而是應當把重點放在鼓勵社會投資上。最近國家發改委提出投資體制改革設想，放寬投資領域，凡是外商投資可以進入的領域，國內社會投資均可進入。這一提法，和調整國債投資提法的方向相一致。在非典對經濟造成沖擊的情況下，社會投資熱情有可能受挫，政府不應當在社會投資遇到困難的時候重視以加大自己投資的方式擴大投資規模，而是應當通過鼓勵社會投資擴大投資規模。社會投資籌資來源廣闊，籌集方式靈活，社會投資主體自找機會，自擔風險。社會投資適應市場需求，投資效益及融資安全程度要比財政投資高。政府抓投資工作應當轉變思路，把鼓勵社會投資放在抓好投資工作的優先位置上。