草原畜牧業面臨的問題及對策思路

包玉山

1蹦諉曬鷗咴的自然地理環境雖不適合于農耕但卻適合于畜牧，尤其適合于游牧。而游牧生活又不允許人們聚落而居，更不允許將草場分割為大小不同的條塊占為己有。隨著移民的大量流入和農田范圍的不斷擴大，內蒙古自治區的許多地區社會經濟活動經歷了游牧→牧農并存→半農半牧→農業的變遷過程。這種變化，用費孝通先生的話來講，“在經濟上……走了下坡路”。他說：“移入的漢人越多，農田越多，日子越難過?！边@是“引起民族矛盾的經濟基礎?！薄翱刻旆N地的粗放農業對牧場草地來說是一種破壞力量。而且凡是丟荒之地，在天旱地區植被破壞后，很快就會沙化，農耕所及，草場荒廢?！爆F在，內蒙古草原畜牧業面臨的最大問題就是其支持系統——草原生態環境的嚴重破壞問題。因此，草原生態環境的建設和保護是關系草原牧民及其生計方式——草原畜牧業的生死存亡的重大經濟和政治問題。

2苯百余年來，對內蒙古草原進行不合理開發的結果，草原生態環境現在已經嚴重惡化了，很多農牧民因之而貧困，因之而成為生態難民。說起草原生態環境惡化的原因，不外乎自然因素和人為因素兩個方面，其中人為因素又可分為人的行為因素和制度因素兩個方面。

行為因素中包括濫墾、濫挖、濫砍、濫采、濫牧等行為。權威人士認為，在我國草地退化的人為成因中，過度放牧占283％，過度農墾占254％，過度樵采占318％。但就過度放牧、過度農墾、過度樵采三個成因的內在聯系來看，過度農墾是過度放牧、過度樵采的原因。因為，濫墾草原直接導致草場面積的縮小而加劇草畜矛盾和人畜矛盾，并造成過度放牧；涌入草原的大批農民為解決他們的取暖燒飯問題，必然大量樵采。而人的行為受制于制度，所以草原退化沙化的人的行為原因，實際上就是制度原因的表現形式。

制度因素中包括政策導向、法律制度、產權制度、傳統觀念和價值觀等方面的原因。

（1）從政策導向的影響看，1958年的“以糧為綱”的農業政策和20世紀90年代的“糧食自給”等政策的實施，對于內蒙古草原來講，是一場災難。據不完全統計，在“以糧為綱”的農業政策和“牧區糧食自給”的指導思想下，從1958年到1976年的18年間，開墾內蒙古大草原共4500萬畝，導致了草原的嚴重退化沙化。根據實驗，開墾1公頃土地就會使3公頃土地沙化。按這一比例計算，從1958年到1976年的18年間，已使13500萬畝土地沙化。

（2）從法律制度方面看，雖然早在1985年就已經頒布和實施《草原法》，但《草原法》在保護草原方面沒有起到應有的保障作用。再加上草場承包經營權的債權性質，對草原生態環境的負面影響，草原照舊退化沙化，沒有受到法律制度的有效保護。在草場承包經營權債權化的情況下，常常發生發包方通過調整合同來損害草場承包人利益的現象和草原的開墾、流失、污染等現象。如目前在牧區普遍存在的上級領導干部、離退休干部、外鄉人，利用草場承包經營權的債權性質，或通過各種人際關系，或通過有償流轉制度，租到或承包到集體經濟組織的機動草原進行掠奪性經營而導致草原的退化沙化。

（3）從草場產權制度方面看，首先，“畜草雙承包”進程的不同步性造成了草場的退化沙化。1983年起，牧區全面推行“牲畜作價，戶有戶養”的生產責任制，從1984年開始內蒙古牧區全面推行“畜草雙承包”責任制，應該說草場承包和牧畜承包的時間起點基本上是同步的。但是，在實踐中，其進程卻不同步的，家畜“作價歸戶”工作于1985年就基本結束了，而草場承包卻時隔15年到2000年才基本結束。在這期間，草場處于無人管理的“公共草場”狀態，牧戶隨意使用他人草場，一味追求牧畜頭數。其結果，牧畜頭數激增，草場嚴重退化沙化。其次，草場有償流轉制度造成了草原的退化沙化。從理論上講，草場承包經營權的有償流轉有兩種形式：改變承包經營合同主體的流轉和不改變承包經營合同主體的流轉。改變承包經營合同主體的流轉，是指由承包人將承包經營權轉讓給他人，承包人自己完全退出承包合同關系，由受讓人取代承包人地位的狀況；不改變承包經營合同主體的流轉，是指由承包人通過轉包、出租、互換、合作入股的方式將承包經營權轉讓給他人而承包人仍為原承包經營合同主體的狀況。根據我們的調查，在牧區只存在不改變承包經營合同主體的流轉形式，而這種流轉形式對草原最具破壞性。最后，在無準備無投資的情況下，對草場進行的劃分造成了草場的退化沙化。在進行草場承包時，沒有相關政策支持和資金保障的情況下，匆忙地對草場進行了劃分。牧民沒有能力全部圍欄自己所分到的草場，國家又沒有能力替牧民圍欄草場的情況下，牧民就有一種趁機盡可能地多利用草場的心理，使勁增加牧畜頭數，結果，草場退化沙化了。

（4）從傳統觀念和價值觀方面看，首先，對于我們中國人來講，世間最好的東西就是“好”字本身即“女”和“子”，而且“女”和“子”越多越好，叫做“多子多富”。這種價值觀和生育觀念的影響下，人口出現了絕對過?，F象，對我國生態環境形成了巨大壓力，并致使有的地方的生態系統瀕臨崩潰。其次，“內蒙古地廣人稀可以容納更多的人”的人地關系觀念影響下，大量的人口涌入內蒙古，給這里的生態環境造成了巨大壓力。最后，在唯農是種、見地就開的小農意識和觀念的影響下，涌入內蒙古的流民開墾了大量優良天然草場，導致草場的嚴重退化沙化。

總之，生態環境遭到破壞的原因就是人的因素即人口數量過多、素質過低。超過生態環境承載能力的人口規模必然破壞生態環境的平衡，在這方面，有很多歷史實例和現實例子，現在人們也普遍意識到了這一點；那么，過低的人口素質又如何破壞生態環境呢？過多人口的形成本身就是人口素質過低的一個表現，在人的素質過低的情況下，人一到生育年齡就會自然繁殖，只知道生育，而不考慮如何養活；人的素質過低了，人就難以對自己周圍的自然環境和生態規律進行正確認識，只顧向大自然索取而不思回報大自然；人的素質過低了，人就變得保守落后而形不成先進的意識形態，更形不成高效率的制度，以協調人與自然的關系。

3痹諛諉曬挪菰生態環境日益遭到破壞的情況下，一方面，一部分牧民和開墾草原農民本身貧窮了，成了生態難民。截止2000年底，我區還有80萬絕對貧困人口和300萬未穩定脫貧人口。除這一部分人以外，還有一部分農牧民則正在失去他們生產生活條件，如果不采取有效措施加以解決，他們也很快成為貧民或生態難民。另一方面，草原植被的退化和裸露化，在每年的冬春季節里產生著嚴重的生態外部性——沙塵天氣，影響著京津唐地區民眾之福利。從長遠看，也有可能對中國乃至世界范圍內的氣候產生影響，使其朝著不利于人類的方向發生變化。因此，進行草原生態環境建設勢在必行。那么，如何進行草原生態環境建設呢？進行草原生態環境建設的方式方法有很多，但我以為，我們應該從生產力的兩個源泉方面入手做好以下兩個方面的工作：

（1）通過強有力的計劃生育政策，嚴格控制人口增長?！耙粚Ψ驄D只生一個孩子”的計劃生育政策絲毫不能松動。這一政策在中國農村已經開始松動，允許農民生育第二胎。這樣做的考慮之一可能就是國家無力解決農村人口的養老問題。其實，人口激增而導致的生態環境的破壞及其巨額損失，國家同樣不能承受。因此，我們不僅要求自治區嚴格執行“一對夫婦只生一個孩子”計劃生育政策，而且也要求內地及發達地區嚴格執行“一對夫婦只生一個孩子”計劃生育政策。從理論上講，一個地區的經濟越發達、人均收入水平越高，他們對以生態環境為基礎的物品和服務的人均消費量就越大，換句話說，發達地區的以生態環境為基礎的物品和服務的人均消費量大大高于欠發達地區人均消費量。因此，他們人口數量的增加意味著我們生態環境壓力的增加，反之，則相反。從這個意義上說，對生態環境的破壞，發達地區的人比欠發達地區的人負有更大的責任，城市人比鄉村人負有更大的責任。

(2）在嚴格控制人口增長的基礎上，首先，明確草原生態環境建設的投資主體。內蒙古草原是我國北部生態屏障，如果它退化殆盡而變成沙漠化土地之后，不僅會危及我國生態安全，而且也會危及我國政治—經濟安全。1986年，布倫特蘭曾意味深長地說道：“在不久的將來，窮人中的環境問題，通過政治不穩定和動亂的傳播，也會影響富人?！币虼?，內蒙古草原生態環境建設是屬于全國性的公共物品，應由中央政府投資建設。內蒙古自治區地處京津唐上風口。按照英國經濟學家庇古損害者對受損者進行賠償的觀點，我們內蒙古應該對京津唐地區民眾進行賠償。這種理論在治理環境污染方面可能有效，但在生態建設方面顯然具有局限性。實際中，我們也像庇古所主張的那樣做的話，必然要犯錯誤。

其次，進行經濟結構的調整。從經濟學角度講，通過產業結構的調整來減輕對生態環境的壓力，是一個非常有效的方法。第一產業應按照以牧為主的方向并依“草、林、牧、農”的順序進行調整。第二產業應以發展綠色產業和綠色產品為突破口，加緊發展農畜產品加工業和特色食品工業，以促進我區工業化的實現。工業化的動力源是能源工業，因此，培育和發展新型無污染能源工業又是能源工業發展的一個方向。工業化的實現以高科技產業的發展為先導，因此，應該優先發展那些投資少、發展快、具有未來前途的高科技產業。第三產業中應該優先發展交通運輸業和郵電通訊業，在此基礎上再發展旅游業，蒙藥制藥，蒙文信息處理等產業。

最后，進行生態環境建設的制度創新：a閉策定位上進行創新。生態環境和人口是生產力的兩個根本源泉，這兩個方面協調好了，經濟社會才能可持續發展。我們國家從1978年開始實行計劃生育政策，20余年來累計少生3億人，為國家的經濟建設和社會繁榮做出了不可磨滅的貢獻。這歸功于有一個強有力的計劃生育政策體系、機構及責任制制度。作為生產力源泉的另一方面的生態環境建設，同樣也需要一個強有力的政策體系、機構及責任制制度。因此，把生態環境建設同計劃生育一樣定位于基本國策，機構和人員配備上，同計劃生育部門一樣，須要設置一套人馬，建立領導干部目標責任制，制定和出臺相關政策法規，認真落實，嚴格管理，是很有必要的。否則，實現可持續發展便成為一句空話。b蓖蹲駛制的創新。生態建設是全國性公共物品，須要由中央政府提供，這就需要建立一種以國家投入為主的投資機制，把荒漠化治理工程建設納入國家基本建設計劃，立項投資；地方按一定比例配套部分資金；群眾投工投勞獲得報酬；對于治理工程建設中的產業開發項目，可采用國家貼息貸款方式，鼓勵企業參與，多渠道籌集資金。c憊芾砘制的創新。具體要依法管理，加強領導，強化領導干部目標責任制，對水資源分配體制進行改革。d奔だ機制的創新。具體要做好產業開發，政策優惠，利益補償，權屬落實等工作。e彼笆占八胺閻貧鵲慕行創新，開征環境稅和羊羔稅。f盙NP核算指標的進行創新，建立綠色GNP核算體系。g蓖Ｖ共莩〉撓諧チ髯制度，因地制宜地恢復游牧畜牧業。h斃薷摹恫菰法》，物化草原承包經營權。j苯立草原文化保護區。