法治造就有限政府與有效政府

什么制度可以較好地解決這一兩難問題呢？既約束經濟人，又發揮政府的作用，但同時又約束政府呢？沒有完美的制度，但目前人類發明的最好的制度叫做法治。

從歷史上看，這是英國的制度創新，對全世界做的貢獻。從1215年的自由大憲章起，到1688年的光榮革命，在英國經過400多年，中間有很多反復，最終法治的框架基本形成。所謂法治，就是經濟人和政府都置身于法治的框架之下，都受到法律的約束。法律通過政府保護產權，實施合同，維持市場秩序，但同時法律也約束政府。

法治的約束政府的作用是區別“以法治國”(rule by law)（或稱“法制”）與“法治”(rule of law) 的試金石?！耙苑ㄖ螄笔钦苑蔀楣ぞ邅砉苤平洕?，但是政府自己在法律之上，不受法律的約束。因此，“以法治國”下的政府在本質上是無限政府。與此相反，“法治”下的政府在法律之下，受法律約束，是有限政府。

我在《市場與法治》一文中特別強調法治的第一個作用是約束政府，第二個作用才是約束經濟人，是針對常見的誤區提出的。重要的是，法治造就一個有限與有效的政府。因此，法治是建設好的政府、好的市場經濟的制度保障。在法治下，政府與經濟是一種“保持距離型”的關系(arm’s length relationship)。

目前，研究一國的法律制度對經濟的影響和政府的治理結構問題是國際上比較經濟學的熱門題目。這與國內的研究熱點的轉移有所呼應。國內對企業的研究，20世紀80年代初的熱點是“管理問題”。80年代末開始轉為“產權問題”，到了90年代又進一步為“體制問題”，現在又上升為“法律問題”。這說明問題在深入。過去，正確處理政府與企業的關系總是處于兩難，不是政府對企業干預太多，就是企業沒有約束。在法律和法治的框架下來討論問題，就有新思路，那就是一個有限和有效政府作為不偏向的第三方發揮支持市場的作用，這是實現政府職能轉變的關鍵所在。

法治通過預先制定的規則來劃分政府和個人的權利范圍，建立決策和解決糾紛的程序。通過這種方式，政府受到約束。當然，法治并不是約束政府的惟一方式。公民社會和民主是約束政府的另外兩種方式。公民社會通過非政府組織、輿論、媒體等渠道約束政府。民主是以投票的方式，根據少數服從多數的原則確定政府人員，決定事情，從而約束政府。

雖然法治和民主之間的相關性很高，但并不一定總是一一對應。從歷史上看，在英國，法治框架的形成先于現代意義下的民主的形成。前者形成于1215年到1688年間，后者則是在1832的改革法案之后選舉權在19世紀后半期逐漸擴大，到了1919年所有男人獲得了投票權，直到1928年所有婦女才獲得投票權。

民主的基本原則是49％的人服從51％的人偏好。因此在民主下，政府行為受多數人偏好的左右。

由于民主本身不能防止51％的人要求平調49％的人的財產，因此民主的決策原則內含有劫富濟貧的重新分配財富的傾向，它可能是會破壞產權的。這就是為什么哈耶克非常強調法治，他認為單純的民主原則，即多數人原則，是會侵害產權的。

法治確定什么東西是不能用民主過程來做，這是很重要的。比如公司治理結構中法律要保護小股東的利益，就是說即使是多數人也不能侵犯少數人的利益。所謂保護小股東，就是保護弱勢者的權利。法治的重要內容之一是保護弱勢群體免受強勢群體的侵犯。

因此，民主需要同法治結合在一起，對產權的保護和對經濟的發展才有效。這就是在有些人看來，沒有法治的民主對經濟發展極為不利。

南美的阿根廷是一個例子。20世紀初，阿根廷的經濟發展在全世界名列前10名（按人均收入）。它的資源豐富，也是歐洲移民國家。雖然它難同美國相比，但絕不比加拿大、澳大利亞、新西蘭差。但到了20世紀末，就完全不能同這些國家比了。其中的一個制度原因是法治不斷被侵害。特別是在40年代末選舉出來的民粹主義的政府，為了討好多數選民，開始了一系列侵犯產權的政策，窒息了經濟的發展。法治的削弱最終也不利于民主，導致了政治的不穩定。

在三種約束政府的機制——法治、公民社會和民主——中，我們特別強調法治建設，并不是否認公民社會和民主的作用，而是指出制度建設中的一種適當順序。

在我國目前的經濟發展階段，法治建設可以比較直接而且效用比較高地推動好的市場經濟的建立。用法治來約束政府應該排在優先順序上。法治是獨立于公民社會和民主的約束政府的方式，并不是不先建立民主就不能在法治建設上有建樹。雖然三者之間確實有聯系，但是這種聯系并不能推導出沒有民主，沒有公民社會，就不能去建設法治。實際中存在很多空間，努力推動法治建設是可以有所作為的。