外交：走向開放、透明與合作

在當前的反思中出現的關于“國內問題國際化？國際問題國內化”的提法，雖然突出了“非典”疫情跨國擴散的特征，但仍首先將它視為國內問題，對其全球化背景和非傳統安全問題的本質強調不夠。

步入風險社會和融入全球化進程的

對于全球化的風險，我們并非沒有耳聞目睹，也不是沒有研究探討，但從來沒有親身經歷過。即使是在離我們最近的東亞金融危機中，中國大陸本身也沒有直接受到沖擊。但這次“狼”真的來了。

全球化進程帶給我們的，既有機遇，也有挑戰；既有效益，也有風險。信息、資金、物資和人員的跨國流動加深了國際間的經濟關系，提高了資源配置的效率，同時使“一損俱損”的可能性大大增加，經濟和社會安全問題擴散的速度更快？波及的范圍更廣。在全球化的背景下，恐怖主義、原教旨主義和有組織的跨國犯罪也有了新的發展。國界，無論是在限制危機擴散還是在界定危機范圍的方面，其意義都受到削弱，以至于一國境內發生的經濟和社會危機往往會很快擴散到其他國家，有時甚至很難再將其界定為具體哪一國的危機。還有的問題如民族分裂主義，本身屬于一國主權內的問題，但經與國際恐怖主義和宗教極端勢力結合之后，形成“三股勢力”這種危及有關地區各國社會安全的跨國威脅。

簡單地提“國內問題國際化”容易引起混淆

在國際關系和外交實踐中，為區別于傳統的？關乎國家主權領土完整和政權存續的政治和軍事安全因素，我們將這類對經濟和社會等方面安全的威脅統稱為非傳統安全因素。“非典”這種致命的傳染病正屬于這一領域。

在“非典”疫情初期，我們沒有將它放到全球化的背景中、作為非傳統安全因素去考慮，對其向外擴散的風險？國際影響和外界的強烈反應估計不足。在找到有效的控制方法之前，疫情及相關的信息已經擴散，直到中央采取果斷措施才扭轉了疫病防治和外交工作上的被動局面。因此我們認為，在當前的反思中出現的關于“國內問題國際化？國際問題國內化”的提法，雖然突出了疫情跨國擴散的特征，但仍傾向于將它首先視為一國的國內問題，對其全球化背景和非傳統安全問題的本質強調不夠。

另外，在國際關系和外交工作中，“國內問題”和“國際化”這兩個詞匯都有特定的含義。“國內問題”往往是指一國主權范圍內的問題，這與非傳統安全因素的跨國性和范圍的不確定性是完全不同的。如，我們可以說臺灣問題？西藏問題是國內問題，甚至(在反對外國干預內政的情況下)也可以說中國的“非典”防治工作是國內問題，但“非典”這種疾病本身并不是國內問題，而是全人類面臨的共同威脅。“國際化”一般指的是國際參與的解決方式，其解決的對象既可以是一國的國內問題，也可以是國際？特別是雙邊爭端。這方面的例子也很多，如聯合國或地區組織進行或授權進行的維和行動？關于中東和平進程的多邊安排以及不久前馬來西亞和印度尼西亞將兩國爭議領土提交國際法院裁決的案例等。因此，簡單地提“國內問題國際化”容易引起混淆。

一次戰爭？一次核事故和一次金融危機：三個例子的對比

下面我們對大家比較熟悉的三個例子進行分析比較。

第一個例子是1999年的科索沃戰爭。在這次戰爭中，以美國為首的北約利用前南斯拉夫政府在民族政策上的失誤，將科索沃地區的民族沖突定義為種族屠殺，提出“人權高于主權”這一涉及國際法基本準則的問題，并繞過聯合國安理會進行所謂“人道主義干預”。因此，無論從影響范圍還是從解決方式的角度看，這個例子都可以稱得上是“國內問題”被“國際化”的典型，但與“非典”疫情有著明顯的差異。其根本原因在于前者涉及的是傳統的主權和領土安全問題，而后者屬于非傳統安全的范疇。另外，在這個“國際化”的反面案例中，北約國家出于地緣政治的目的，支持科索沃的民族分裂勢力，粗暴地踐踏前南斯拉夫的主權和領土完整，完全違背了國際參與必須尊重當事國主權和意愿的原則。這個案例告訴我們，在處理危機時，一定要堅持維護國家主權和對境內危機處理的主導權，防止危機被人為和有政治目的地國際化。

第二個例子是1986年蘇聯發生的切爾諾貝利核電站在今烏克蘭事故。核泄漏事故發生后，蘇聯政府雖然立即采取緊急措施，但卻一度嚴密封鎖消息。后因核污染危害到波蘭等東歐國家并引起西歐的強烈不安，迫于事故的嚴重性和強大的國際壓力，蘇聯才最終承認并同意西方國家派出緊急救援隊。這個例子與“非典”疫情的相似點比較多，而環境污染也屬于非傳統安全問題的范疇，但兩者最大的區別在于，核輻射是衰減式擴散，而“非典”則是蔓延和轉移式擴散。因此，核泄露這一根本問題始終在切爾諾貝利，盡管產生了嚴重的國際后果，但始終處于蘇聯國家主權范圍之內，危機處理的主導權也始終掌握在蘇聯政府手中。其擴散主要受地理位置的自然限制，與全球化無關。而“非典”借助全球化大流動，很容易在新的國家和地區造成新的疫區和傳染源，其擴散對全人類都可能產生威脅。

第三個例子是1997年爆發的東亞金融危機。這場始發于泰國的金融危機，很快就席卷東亞，影響全球。與“非典”疫情的相同之處在于，它也是在全球化背景下發生的非傳統安全問題，也是蔓延和轉移式擴散，并對有關國家的經濟和社會秩序產生強烈沖擊。在這個事例中有兩點值得我們注意：一是盡管金融危機首先在泰國爆發，但普遍認為泰國只是這個危機鏈條中最薄弱？因而首先崩裂的一環，而不是泰國的國內問題發展成為國際問題。二是面對危機，中國政府沒有置身事外，而是堅持人民幣不貶值，并支持香港特區政府進行港幣保衛戰，成為遏制危機的中流砥柱。這種負責任的政策和合作的態度是國際社會共同解決非傳統安全問題的關鍵。

評估危機擴散風險、采取開放態度、堅持主權原則：幾點啟示

從上我們可以得出幾點啟示，作為今后面對類似危機時處理對外工作的參考：

首先，評估危機的擴散風險。在全球化的背景下，在一國內發生的經濟和社會危機都會對外界產生影響，尤其是中國這樣一個大國。但是，不同類型的危機，擴散風險相差可能很大，而且在解決問題時對外界合作的依賴程度也大不相同。因此，冷靜？客觀地評估危機類型和擴散風險，對于確定對外工作的主要方向和具體目標十分關鍵。

其次，采取開放？透明與合作的態度。非傳統安全問題往往超出一國政府的能力和管轄范圍，全球化時代的政府已不再可能是“全能政府”，政府對信息的壟斷也被打破。因此，在發生危機時，政府不僅要首先考慮對可能受到傷害和影響的本國公民？外國僑民和有關國家及時發出警告，而且要積極尋求國際援助，開展國際合作，以增強應對境內危機的能力。只有采取這樣負責和坦誠的態度，才能加強政府的誠信度和凝聚力，有利于妥善處理危機，減少損失。

第三，在國際合作中堅持主權原則。主權原則是國家和人民利益的根本保證。面對危機，各方由于利益？認識和能力上的不同，步調難免不一，一些敵對、分裂勢力趁機破壞或將危機“政治化”的可能性也不能排除。堅持主權原則，把握好國際責任與解決境內危機主導權之間的平衡，既是政府勇于承擔責任的表現，也是為了保護本國人民利益不受外部勢力的侵害。同時，尊重其他國家的主權和領土完整，也是國際合作得以順利進行的基礎。▲