出口退稅改革方案塵埃落定

10月13日，國務院發布關于改革現行出口退稅機制的決定，對現行出口退稅機制進行改革。至此，曾經引起普遍關注和猜測的出口退稅改革方案塵埃落定。

“現在國家遇到了困難，我們解決的思路是中央財政、地方財政和企業各自分擔一部分，以渡過這個難關。”10月12日，財政部一位官員在對記者談及此次出口退稅調整方案時說。他告訴記者，這也是國務院確定的退稅方案的總體思路。

據統計，2002年底，中國累計出口退稅欠款高達2477億元，而今年這一數字將突破3000億。如滾雪球般越積越多的退稅欠款，給中央財政帶來了越來越大的還款壓力。今年年中，財政部、發改委、商務部和稅務總局等相關部門經過共同醞釀，提出了旨在由中央、地方和企業共同分擔這一壓力的解決方案。經過數月的討論，此方案最終在10月10日國務院召開的出口退稅機制改革工作座談會上得以確定。

這次改革方案原則是：新舊分開，新的退稅款不再拖欠，以前年度產生的退稅欠款由中央財政在以后數年內逐步消化；共同分擔，從2004年起，中央財政和地方財政各自負擔一部分出口退稅；同時調整出口退稅率，改革出口機制。

概括起來就是：“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動改革，促進發展。”

體制之困

為什么在過去幾年內，出口退稅的欠賬越積越多？在最近召開的出口退稅工作會議上，國務院總理溫家寶指出，表面上看，其成因是中央財政安排的出口退稅資金不能滿足出口貿易增長的需要，但從深層次分析，是因為出口退稅機制不合理。

出口退稅是指將出口的貨物在國內生產和交易中所繳納的流轉稅退還給出口企業，主要包括增值稅和消費稅。其中增值稅是中央和地方共享的稅種，它由國稅局征收，而對于上繳中央國庫的增值稅，中央要對地方進行返還。

具體而言，增值稅的返還需要執行一個復雜的模式：地方稅收返還數額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額（即消費稅＋75％的增值稅－中央下劃收入）。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，作為以后中央對地方稅收返還基數。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1∶0.3系數確定，即上述兩稅全國平均每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3％。

簡單地說，1994年稅制改革之后，在增值稅的征收環節，是中央財政與地方財政按照75％∶25％的大致比例進行分成。在出口環節，卻是中央財政負擔了全部退稅，地方政府不承擔任何退稅責任。近幾年中國外貿出口大幅度上升，年均增幅達30％以上，再加上出口退稅率普遍上調，出口退稅額也在不斷上升，使得中央財政支付壓力加大。2002年中國的出口應退稅額是2118億元，而當年中央財政為地方政府支出的退稅款有530億元之多。

國務院發展研究中心對外經濟研究部副主任隆國強分析說，如此退稅機制，等于是中央給了地方“隱性的轉移支付”。隆國強測算，中央政府每支付2000億元退稅款，其中就有500億元左右給地方做了轉移支付。

從全國范圍內來看，不同省份的出口貿易額差別較大。以1998年為例，當年東部沿海地區對外貿易額占全國對外貿易額的比重為90.6％，其中廣東省即占40.6％，而中西部地區僅占9.4％。迄今為止，仍有90％以上的出口由沿海發達地區創造。“有時候，沿海一個市的出口退稅指標比西部一個省的還要多。這也是沒有辦法的事。”稅務總局的一位人士對記者說。

正因為如此，東部沿海的發達省份享受到的“隱性轉移支付”就比較多，而中西部地區卻得到很少，在客觀上加大了地區間貧富差距，也給中央財政帶來了一定的負擔。這也是出口退稅數額超出了中央財政承受的能力的一個重要原因。

指標之爭的背后

出口退稅是稅收的減項，也是造成財政收入減少的因素之一。退稅的指標由財政部確定，財政部習慣于將退稅額度在一定的范圍之內做一計劃，然后每年再根據財政狀況，對退稅指標做出調整，用財政超收部分追加退稅指標。

2002年年底，原國家計委、外經貿部預計2003年出口增幅為7％，并以此為依據確定了2003年的出口退稅指標，安排出口退稅預算1150億元，加上2002年四季度結轉出口退稅指標139億元和7月22日中央財政追加300億元，2003年可以使用的退稅額度達到1589億元。但從今年的外貿出口形勢來看，出口退稅欠賬肯定還將繼續擴大，有專家預計，到2003年年底，出口退稅欠稅累積數額可能超過3000億元。

最近幾年，中國出口增長很快，財政所安排的退稅資金和實際需求往往有很大差距，諸如此類的問題幾乎年年發生。根據國務院發展研究中心的統計，從1997年至2002年，退稅指標年均增長率是17.8％，而應退稅額年均增長率達到37.4％，而用于增加指標的財政超收部分是有限度的。迫于財政壓力，中央政府已經采取了控制退稅指標、放慢退稅速度的辦法來暫時緩解財政的壓力，將超出指標的退稅轉移到以后年度，從而造成了退稅指標總體的緊缺。

退稅指標是由財政部制定，由稅務總局分配給各地的省局，并在稅務系統內部層層分配下達。由于退稅指標直接關切到地方的經濟發展，因而每年各地方稅務部門都在向稅務總局盡量爭取。但由于指標總額的限制，很多省都面臨指標嚴重不足的情況，廣東、浙江等出口大省更是經常感到捉襟見肘。以浙江省為例，該省自1998年以來，出口增幅比全國平均高出11.6個百分點。由于浙江的紡織、服裝、機電都屬高退稅率出口產品，退稅需求量也比其他省份大，但是國家給浙江分配的退稅指標卻遠遠跟不上這一速度。

國務院發展研究中心對外經濟研究部副主任隆國強認為，稅收征管指標管理體制進一步加劇了出口退稅額度短缺的矛盾。在我國的稅收征收管理體制之下，出口退稅指標由地方稅務局進行分配，稅務部門要拿出部分指標歸入自己的稅收任務之中，再將其余指標向企業分配。在這種情況下，本已稀缺的指標更加稀缺，很多企業為了爭取盡快拿到出口退稅款，向當地稅務部門“示好”，以爭取提前退稅。另外各地爭奪退稅指標、“出賣”退稅指標、借機騙取出口退稅等現象也時有發生。

因而，中國的出口增長越快，中央財政負擔越重，出口退稅欠賬的積壓情況也愈加嚴重。如此滾動下去，退稅的缺口勢必逐年上升。

中央與地方利益調整難題

“解決數千億的欠賬問題是很困難的，不可能一蹴而就。因此，要把以前欠的和今后發生的部分分開。以前的欠賬，由中央財政逐年還清。對于今后所發生的退稅，地方政府要分擔一部分。”財政部一位專家談及此次改革思路時說。

從歷史上看，中國的出口退稅款項并非一直由中央財政負擔。1985年，中國確立了現行的出口退稅制度，那時，中央外貿企業、工貿企業的退稅由中央財政負擔，地方的外貿企業和工貿企業的退稅由地方財政負擔。1991年中央財政負擔90％，地方財政負擔10％，1992年調整為中央財政負擔80％，地方財政負擔20％。1994年稅制改革之時，由于出口退稅的規模不是很大，而且考慮到出口企業的分布不是很均衡，中央財政才負擔了全部退稅。

從市場經濟國家的經驗看，出口退稅的負擔機制與稅收分享體制基本是一致的。凡是增值稅全部作為中央稅的國家，出口退稅一般由中央財政負擔；增值稅作為共享稅的國家，通常先從增值稅中扣除出口退稅，剩余的部分再由中央與地方分享。“我國增值稅地方分享25％，而出口退稅則由中央財政全額負擔，利益分享與責任分擔不對稱。”財政部一位人士對記者說。

基于這種思路，建立共同負擔機制勢在必行。按照此次改革的方案，從2004年起，中央政府與地方政府要按照75％∶25％的比例分擔退稅額。為了保證地方的既得利益，分擔時仍采取“基數法”計算。即以2003年出口退稅實退指標為基數，對超基數部分的應退稅額，由中央和地方按75％比25％的比例共同負擔。這不但可以減輕中央財政的退稅壓力，還有利于中央和地方共同加強出口退稅管理、提高地方政府打擊騙退稅的積極性。

但是，中央每年把替地方出的數百億元隱性轉移支付拿回來，意味著地方政府尤其是沿海省市地方財政，從中央獲得的資金將每年減少幾十億元，這必然涉及的中央與地方利益調整。一些地方官員向記者表達了自己的意見：國內環節收取的增值稅是中央與地方分享的，但是在進口環節海關代征的增值稅和消費稅卻是直接上繳中央國庫，這部分并不參與中央和地方分成；在出口環節所退還的出口貨物的增值稅，目前也由中央直接撥付。“如果將退的增值稅讓我們分擔是可以的，但是海關收的部分是不是也應該跟我們分享呢？”

針對此問題，財政部的有關人士認為，這一環節的增值稅和消費稅是由海關代征，直接劃入中央國庫，與地方政府分享是“不太可能的”。

截至2003年底，累計欠退稅全部由中央財政負擔，而中央進口環節增值稅、消費稅收入增量將首先用于退稅，這也是中央財政解決退稅問題的重要資金來源。

焦點是退稅率結構性調整

出口產品的退稅率是此次改革的重要內容之一，這也是各個出口企業普遍關心的問題。

新方案確定，從2004年1月開始，中國出口產品的平均退稅率將降低三個百分點：除部分產品外，現行適用17％退稅率的產品退稅率降為13％， 現行適用15％退稅率的產品，退稅率降為13％， 現行適用13％退稅率的產品，退稅率降為11％。精礦、原油、原木、針葉木板材等部分資源性產品的出口退稅被取消，鋁、磷、銅等產品的退稅率降為8％和5％；而現行適用5％和13％退稅率的農產品，仍保持現行退稅率不變。

此次退稅率的變化，是20世紀90年代末以來第一次普遍下調退稅率。經濟學家林毅夫近日指出，削減出口退稅將有助于緩解人民幣升值的壓力。他認為，近年來中國出口增長勢頭旺盛，持續出現外貿順差，外匯儲備增長較快，從而助長了國際上對人民幣升值的預期。目前正是調整出口退稅政策的最好時機。一旦出口退稅率降低，中國出口增速馬上會有所下降，貿易順差也會應聲而落，外匯儲備增長將有所減緩。

此次改革，更加突出了退稅率結構性調整的特點。國家鼓勵出口的產品不降或少降，對一般性出口產品適當降低，對國家限制出口產品和一些資源性產品多降或取消退稅。

退稅率的普遍降低將緩解財政的退稅壓力，但與此同時，肯定也會對外貿企業的出口產生或多或少的影響。中國社科院財貿所財政研究室的楊之剛則認為，出口退稅是國際通行的政策，如出口產品退稅不徹底，就會影響其在國際市場上的競爭，使得我國的外貿企業負擔比別人沉重。

因此，退稅率的下調，一個弦外之音是外貿體制的改革。中央財經大學稅務系副主任劉桓對《財經》說：“按照我國目前的外貿體制，出口商品大多數是在內地生產，收購到沿海出口，如果讓地方政府負擔部分退稅款，很可能會引起生產地和出口地的稅負矛盾。”基于此，他認為：“改革外貿體制成為題中應有之義。”

財政部有關人士透露，對于外貿體制改革大體包括兩個方面。一是通過調整出口退稅率，調整出口產品的結構；二是通過積極引導，加快外貿出口代理制的發展，加快推進生產企業自營出口。這既可以降低出口成本，在國際上提升我國商品的國際競爭力，更可以緩解收購出口帶給沿省份的退稅壓力，緩解生產地和出口地之間的矛盾。