貸款分類改革十年曲折

2003年7月中旬，中國銀監會主席劉明康宣布，從今年下半年起，在所有從事信貸業務的金融機構全面推行貸款風險分類制度（俗稱五級分類法），目前有關部門正在擬定相關詳盡的推進措施和辦法。

業界稱，這是銀監會在今年4月底成立、接過原屬中國人民銀行的金融監管職能以來，在經歷了SARS干擾后，所作出的第一件重大決定。銀監會確定的目標是：到今年年底，四大國有商業銀行及股份制銀行結束雙軌制，正式實行五級分類法；全國111家城市商業銀行要全面實行五級分類法。從明年開始到年底，全部農村信用社及所有從事信貸業務的金融機構亦須實行該辦法。

但是，翻查銀監會成立以前中國人民銀行（下簡稱央行）關于貸款分類制度的有關文件會發現，早在1999年和2001年底，央行就已兩次提出要全面實行五級分類制度，按照這些文件的要求，五級分類在中國的銀行業的推進早該結出果實，為什么遲至今日，銀監會成立之后的首要急務還是重申“全面推行五級分類”呢？

現在，上距1993年世界銀行對中國人民銀行開始技術援助并引入貸款風險分類，正好十年。中國銀行業在貸款風險的標準、辨識、控制上經歷了一次次蛻皮般的痛苦反復，然而，前路仍很漫長。

1993至1997：引入

銀行監管的核心是對商業銀行風險特別是信貸風險的監管。而貸款管理制度是否科學合理，是判斷商業銀行風險管理機制是否有效的重要尺度之一。

國際通用的信貸管理方法，是將貸款按風險程度分類，為特定風險級的貸款作相應的準備金提取及其他手段。這套以風險為基礎的貸款分類方法即前述之“五級分類法”。它將貸款按實際償還可能性劃分為正常、關注、次級、可疑、損失五類（后三者稱為“不良貸款”），分別按不同比例足額提取呆賬準備金并專門用于貸款呆賬損失的核銷，并以貸款質量的升級為管理目標。

貸款分類的過程本身，相當于對病情的識別和診斷。利用五級分類提供的理念和方法，信貸人員可檢查和執行信貸工作，從每一筆貸款中學會經驗、總結教訓，不再犯同樣的錯誤，對不良貸款盡力去收回，發揮最大的剩余價值。這是銀行識別貸款內在風險的基礎性的管理方法。

“從1998年開始引入五級分類，這在銀行信貸管理上不亞于一場革命。”一家國有商業銀行風險管理部的一位專家說。

在1998年以前，中國銀行業沿襲的是財政部1988年在金融保險企業財務制度中的規定，這是計劃經濟體制下為財政稅收政策服務的分類方法，不良資產界定的標準為期限：貸款本息拖欠超過180天以上的為“逾期”，貸款利息拖欠逾期三年為“呆滯”，貸款人走死逃亡或經國務院批準的為“呆賬”。呆賬的核銷要經財政當局批準，僅需提取普通呆賬準備金（還不到貸款總量的1％），呆賬核銷即視為放棄債權，俗稱“一逾兩呆”。按這種方法提取的貸款損失準備金僅普通呆賬準備金一種，還不到貸款總量的1％。

很顯然，在這種以期限為主導的分類方法下，大多數貸款只要不到期就可視為正常，銀行有更多的空間隨意發放貸款、對貸款疏于管理，逾期貸款不積極催收，呆賬核銷即視為放棄債權。這既不利于商業銀行自身發現和控制風險，導致收入高估，同時也不利于監管當局從銀行外部監控風險，與國際慣例格格不入，甚至可以說是中國“賴賬文化”盛行的制度性原因。

1996年8月人民銀行發布的《貸款通則》，對逾期和呆滯貸款的定義作了調整，例如規定貸款過期一天即為逾期，逾期一年為呆滯，或逾期雖未滿一年，但企業停產、項目下馬的，也可劃為呆滯。但總的來看，貸款通則基本上重申了財政當局從稅收角度制定的貸款分類方法。

但此時，中國人民銀行已經借由國際組織的技術援助，開始學習和了解以風險為基礎的貸款分類方法。1993年到1996年，世界銀行對中國人民銀行提供了一系列的金融監管技術援助項目，將五級分類法引入中國。中國人民銀行一批最早對該制度獲得體悟的官員們開始了在中國推進五級分類的努力。

據記者采訪獲知，時任人民銀行副行長的陳元、稽查監督局副局長王君等人力主五級分類法勢在必行的一份報告，得到了國務院的直接首肯。在隨后的1997年全國金融工作會議上，朱基副總理要求國有商業銀行必須實行五級分類。亞洲金融危機陰云四合之際，以風險級別為基礎的貸款分類制度在中國銀行體系中的推進終于開始了。

1998年至2001年：鴕鳥政策時期

試驗首先在廣東開始。1998年5月，央行在廣東開始“清分”（清理銀行資產，為貸款分類）試點，要求四大國有商業銀行和交通銀行在廣東境內的分支機構在三個月內完成轄區內全部金融資產的清理和分類，形成上呈國務院的試點報告，并在次年春天將五級分類法擴展到全系統。

這是一場中外非常關注、結果卻有虎頭蛇尾之感的嘗試。

三個月后，廣東的“清分”試點結束。然而，對國務院的報告卻拖至次年春天才上報，央行關于推行五級分類的部署更是到1999年7月才啟動。最重要的原因是，廣東省的“清分”結果表明，按五級分類計算出的不良資產比例，比“一逾兩呆”下的不良資產比例要高近20個百分點。當時的央行無論從認識水平或管理手段上都無法接受這一現實。

在此期間，央行內部就五級分類是否應引進中國引發了激烈的意見對峙，認為五級分類“國際慣例”不符合中國國情的一方在人數上占優，其強有力的論據是中國的商業銀行根本沒有能力按照五級分類的結果提取準備金；支持推行五級分類者則諷之以“買不起藥就不看病”。內部的爭執使隨后出臺的各項政策及其執行頗為曖昧、矛盾。有識者將這段時期稱為五級分類的“鴕鳥政策時代”。

1999年7月，央行下發了《中國人民銀行關于全面推行貸款五級分類工作的通知》及《貸款風險分類指導原則（試行）》，要求“從1999年7月末開始到1999年底前，完成四家國有獨資商業銀行和三家政策性銀行的貸款五級分類工作；從1999年開始到2000年底前，完成10家其他商業銀行的貸款五級分類工作；從2000年初開始到2000年底前，完成88家城市商業銀行（編者注：現已增加至111家）的貸款五級分類工作。”

實際執行則是另外一幅景象。國有商業銀行的考核、會計處理等均沒有經相應的調整，一切都是按照原來“一逾兩呆”的方式在繼續進行，五級分類的結果僅僅作為一個統計的參考值。絕大多數的城市商業銀行至今未實行五級分類。

僅僅到了2000年9月，央行發布《關于不良貸款的認定辦法》，政策更回到了1999年7月以前。該辦法重申要以“一逾兩呆”作為不良貸款分類的標準，同年按照“一逾兩呆”的標準和辦法，對銀行的財務真實性和貸款質量進行全國范圍的檢查。至今該認定辦法仍然沒有失效。

央行同時對原來的“一逾兩呆”標準，做了不少補充和修訂，將原來短短的三行文字擴充到兩頁，并將“一逾兩呆”改名為“四級分類法”，似乎從字面上看，和五級分類法的區別不過一級而已，同時試圖調整五級分類的具體標準以使之與“一逾兩呆”有所接近，呈現出以改良過的“一逾兩呆”貸款分類法取代五級分類法的思路。這種思路，在多位銀行風險管理專家看來，是根本不可能成功的——“一逾兩呆”與五級分類法從理念、分析內容和分析方式上有根本區別，不可能通過改良或調整而互相替代。

由于風險管理勢必從五級分類做起，以中國建設銀行、國家開發銀行為首，各大銀行從1998年開始陸續在內部使用五級分類法，但由于央行的考核標準仍然是“一逾兩呆”，商業銀行因此要上報兩套數據，而且主要按“一逾兩呆”上報數字和提取保證金，五級分類的數據只是備案而已，沒有監控指標。一方面，商業銀行監管負擔加重，造成其基層行大量的重復勞動；另一方面，在法人治理結構尚且存在重大缺陷的情況下，缺少外部壓力的中國商業銀行難以自覺、嚴格地實行五級分類法。

一家國有商業銀行總行風險管理部信貸風險管理處負責人指出，五級分類法是銀行風險管理的基礎和起點，“70％要以定量分析為基礎”，至少需要五至七年積累數據，才能建立一套適用的風險管理系統。如果央行從1998年就開始正式推行五級分類法，到銀行業按WTO承諾全面開放的2005年，正好還有積累貸款分類和風險管理經驗的時間，而央行也能夠從對商業銀行不良貸款率的指令性、簡單化的監管轉變為對風險及其損失準備是否充足的監管。很可惜的是，整個中國的銀行業都走了彎路。

所幸的是，“駝鳥政策時期”的惡果限于延緩了中國銀行業全面實行貸款風險分類的步伐而已。來自現實的壓力使得這一時段迅即瀕于終結。正如一位銀監會官員所說，實行五級分類的阻力來自于對不良貸款數量上升的擔心；但現在最重要的事已經變成要弄清真實的不良貸款數額到底是多少了。

中國銀行業大規模解決不良資產問題始于1998年。當年，財政部發行2700億特別國債，以補充四大商業銀行資本金；1999年又成立華融、東方、長城、信達四家資產管理公司，從工商銀行、農業銀行、中國銀行和建設銀行四大國有商業銀行手中接收了14000億元不良資產，但這是按照“一逾兩呆”辦法計算出的不良貸款，國有商業銀行的問題并未充分暴露，潛在的風險依然令人擔憂。截至2002年底，四大國有商業銀行的資產不良率仍達25％左右。從2002年下半年開始，有關部門已經再次申請要對四大國有商業銀行再進行一次剝離，如果實行的話，規模將高達數千億元，但因遭到來自財政部門的異議，這一計劃暫時擱置。

從1999年至2001年，中國人民銀行的主要監管重點放在了國有商業銀行的不良貸款和不良貸款率的“清降”上，而標準還是“一逾兩呆”。由于“一逾兩呆”遠不能反映銀行資產的真實情況，這一政策的有效性可想而知。

據安徽省淮安市農村金融協會的一份調查報告，2002年末，該市某銀行支行按五級分類的資產不良率為72.6％，其中損失類貸款占比為24.8％，而按“一逾兩呆”則相應為54.7％，其中呆賬貸款占比為5.3％，僅從賬面反映，“一逾兩呆”就低估了17.9個百分點的不良資產，更遑論賬面情況與真實情況之間仍有巨大出入的可能！

2001年底：轉折

金融改革的路徑曲折迂回，方向大體一致，而具體的動力來源則每出人意料之外。

正在央行于2000年9月發布重申“一逾兩呆”規則的《關于不良貸款的認定辦法》同時，中國證監會公布了《公開發行證券公司信息披露編報規則》，明確規定上市和準備上市的銀行要對公眾披露貸款五級分類結果。

這一年上市的民生銀行成為首家公布貸款五級分類結果的銀行，被當時輿論認為開“透明上市”之先河。隨后上市的招商銀行，及已上市的深圳發展銀行、浦東發展銀行也從2001年開始，批露貸款五級分類結果。

但是，率先試水證券市場的上述商業銀行們，畢竟是中國銀行業里的小角色。占據銀行資產近60％的四大國有商業銀行此時對完全接受五級分類、決策者對按此披露銀行更真實的不良貸款率可能引起的后果，都還心存疑慮。

然而，國有商業銀行不良貸款的嚴重性是世人皆知的事實，在情況不明時，外界會作更壞的估計，如實披露則會得到更好的結果。2001年4月，劉明康時任行長的中國銀行在年報中率先披露五級分類法下的不良貸款率為28.78％。這一披露多少有點不得不然的意味，中國銀行香港分行即將于當年在香港上市。

出乎保守者意料，國際輿論對該數字反應頗為正面，并無不良反應，更沒有引發對中國銀行外債評級的下調。相反，在很短的時間內，標準普爾等國際評級機構紛紛作出了對中國銀行有利的判斷，而對中國銀行的財務實力評估則調至國內銀行業的首位。這次試探的結果是使得一度占上風的反對五級分類的聲音式微，也在一定程度上對中央銀行在2002年全面推行貸款風險分類制度增加了信心。

2001年也是巴塞爾銀行監管委員會公布新資本框架的時間。該年8月巴塞爾銀行監管委員會公布“新資本框架”，允許商業銀行使用“內部評級法”根據自己的特殊情況確定資本充足率，而內部評級的起點正是貸款的五級分類要求。2001年10月，中國正式加入WTO，金融業開放的日程表公布，到2005年，中國銀行業將全面向外資開放，同年也將是巴塞爾新資本框架的最后生效期。

大勢所趨，并在金融監管界一批執著、專業的官員、專家的繼續推動下，央行終于在2001年12月再次發布《中國人民銀行關于全面推行貸款質量五級分類管理的通知》。該通知稱，將公布《貸款風險分類指導原則》，從2002年起，在中國各類銀行全面施行貸款質量五級分類管理，實施范圍包括國家開發銀行、中國進出口銀行、國有獨資商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行和在華的外資銀行。

資產質量較差的政策銀行中國農業發展銀行及城鄉信用合作社未列入以上名單。前者被要求“根據貸款質量五級分類原理，制定符合本行實際情況的貸款質量分類辦法，報人民銀行批準后執行”，而后者則只是在部分地區試行五級分類法。

2003年：“一逾兩呆”思維猶在

然而，時隔一年多，2003年7月，中國農業銀行首次公布其不良貸款率為30.07％。令人驚訝的是，這仍是一個在“一逾兩呆”口徑下獲得的數據。《財經》獲得的一份農業銀行2001年年報顯示，其不良貸款率為35.06％，其中專項貸款（政策性貸款）的不良率達到了66.35％，亦為“一逾兩呆”下的口徑。這部分證實了外界的猜測，即農業銀行基本上沒有正式實行五級分類法。還有一種擔心，農行之所以沒有公布五級分類法下的不良貸款，是因為“數字更加驚人”。

農行或可辯之以政策性貸款影響巨大，但其它三家國有商業銀行雖已經按五級分類方法披露不良貸款，執行情況也并不樂觀。從外部來看，國際貨幣基金組織（IMF）今年年初對四大國有商業銀行的貸款分類制度有過一次調研，最終的結果是“貸款分類制度偏松”。而從內部的研究看，一份由中國人民銀行某大區分行調研撰寫的報告則更能說明問題。這份名為《關于國有獨資商業銀行實行貸款質量五級分類管理的調查》報告，以對江西、湖北、湖南三省國有獨資商業銀行部分分支機構的調查為基礎。調查所發現的種種問題讓人對國有商業銀行實行五級分類的深度、執行力度都充滿憂慮，距離建立以風險為基礎的主流信貸文化還很遙遠：

一是國有商業銀行的分類標準不夠細化。從三省的總體數據看，貸款主要集中在正常類貸款和可疑類貸款，分別占貸款總量的45.1％和21.6％。可見，這兩類貸款單從形成的原因上就還可以細分，同類貸款不同的內在風險沒有得到有效的揭示。

專家介紹，五級分類法的“五級”其實只是監管標準，國際大型銀行通常均在此下作進一步細化。據《財經》了解，目前只有中國銀行在部分分行試行了12級分類，建設銀行正在五級分類的基礎上研究12級分類。調查報告顯示，基層人員反映現行的分類標準界線過于模糊，以中國銀行為例，分類量化標準主要考慮還款保證情況、借款人財務狀況、借款人經營及資信情況等七個范疇，每一范疇又列舉了許多層次的描述性語言作為分類標準，但各層次間都程度不同地存在交叉和重復。

二是客戶信息資料收集困難，分類認定缺乏數據支持。實行貸款風險分類管理要求銀行能及時收集、整理和分析借款人的財務和非財務信息，擁有比較完整的信貸檔案資料。但調查結果卻顯示，基層分類人員對客戶信息的搜集很不完全，除上市公司和大型國有企業，大多數企業都沒有編制現金流量表，信息資料不真實，不少企業存在多套賬表，以逃避銀行及其它部門的監管。還有大量企業經營狀況欠佳，因關停、倒閉或不規范改制、破產中逃廢債務，銀行沒有獲得相關信息。這反映了銀行作為放貸機構還沒有對貸款企業形成有效約束，不能將要求企業提供真實的財務報表作為放貸的基本條件。

三是風險分類方法沒有真正運用，“一逾兩呆”思維定勢尚未擺脫。許多基層行存在“先四級分類，再適當調整”的思想，將“逾期”對應“次級”，“呆滯”對應“可疑”，“呆賬”對應“損失”，在實踐中的標準仍然是貸款逾期情況和按時付息的情況，并沒有按照評估借款人還款能力對貸款分類。由于受上級行雙控指標的影響，未能如實反應貸款形態，可疑與損失類貸款失真。如湖南省常德市某大型國有商業銀行的支行截至2002年一季度末，已破產終結的企業貸款有10.83億元，都應列為損失類貸款，但該行在損失類貸款中卻只列了1.3億元，其它則列入了可疑類貸款。

四是分類管理變成了上報的統計數據，沒有和信貸管理真正結合，沒有進入通常的會計核算體系，也沒有對數據進行動態監測。調查結果顯示，相當部分的國有商業銀行支行仍然沿用1998年、1999年的分類結論，分類信息和分類理由都未及時補充或更新，甚至使用第一次“清分”時的分類底稿。

銀監會一位不愿透露姓名的官員就此作評：至今商業銀行僅僅是做到了推出五級分類法，但風險管理的理念和原則還沒有在經營者和管理人員的腦袋里生根、發揮作用。如果讓商業銀行發自本能地要實行該制度，還需要商業銀行自身乃至監管當局做出大量艱苦的、基礎性的工作。

2003年之后：對監管者的挑戰

國有商業銀行之所以出現上述問題，重要原因之一在上述中國人民銀行某大區分行的調查報告中也有提及：就是銀行監管的部分內容已經不能適應五級分類管理的要求，比如銀行監管當局僅僅以“不良貸款總額和不良貸款率”雙降為監管目標，就會影響分類人員對貸款的定性分析，在分類中產生利益傾向。這樣分類人員可輕易地調整不良貸款的比例，降比結果本身失去了實際意義，對銀行的信貸管理形成內傷。

該調查報告同樣指出，原央行頒布的一些金融法規如《貸款通則》、《資產負債比例管理考核暫行辦法》、《不良貸款認定暫行辦法》等，只要涉及貸款分類的，都不適應今后五級分類的要求，需要盡快修訂。而監管人員由于日常的現場監管和非現場監管一直采用“一逾兩呆”的分類方法，相當部分監管人員對五級分類還較陌生，從業務培訓方面，監管當局已經落后于商業銀行。

上述問題現在或許有機會發生較實質的改變。2003年4月28日，中國銀行業監督委員會正式成立，曾任中國銀行行長的劉明康出任主席。劉做的第一件工作，就是擬推出對所有有信貸業務的機構全面實行五級分類的通知及相關配套政策。經過幾個月的緊張運作，目前該方案正報國務院批準。

《財經》了解到，銀監會的有關通知及法規預計在7月底、8月初推出。屆時將要求：

——對國有商業銀行和政策性銀行，統一要求從今年底開始停止按一逾兩呆劃分貸款及報送、執行，廢除或停止“一逾兩呆”，期限管理只作為銀行內部的參考數據，無須上報監管當局。

——對城市商業銀行今年要分三次培訓完畢，到年底全部實行五級分類。

——盡管農信社問題重重改革在即，但銀監會將要求農信社明年初啟動，至明年年底全部實行五級分類。

據《財經》了解，銀監會這次的做法與此前數番努力最大的不同是，要從監管方面要求商業銀行建立內部制度、徹底改變貸款管理的方法。主要將從以下幾個方面來推行貸款風險分類制度：一是把過去試點階段各方面反應比較有代表性的標準重新明確，如重組貸款、收回的抵債資產、重組貸款的觀察期等；二是對商業銀行提出制度性、規范性要求；三是針對商業銀行執行、落實貸款分類情況的檢查。此外還有配套的信用環境建設、商業銀行真實的信貸檔案管理制度，幫助核銷不良貸款力度和手段及相應稅收的政策，包括對國有商業銀行不良貸款的認定辦法也將和財政部協商解決。

相關法律法規的修訂也在積極籌備中。《貸款通則》的修改事宜是其一，據悉，銀監會希望以《信用風險管理的指導原則》來代替之，目前還正在與央行協商中。此外還需盡快修訂的是《商業銀行法》、《擔保法》、《金融企業會計制度》等法律法規，為全面實施風險分類管理提供法律支持。

上述工作需要長期、堅持不懈的努力，決不是簡單的表態就可以令困難消除。這對剛剛成立的銀監會，百廢待興的銀行業改革，是無聲然而艱巨的挑戰。