新商務部任重而道遠

從2003年開始，新一屆政府將對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部與國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會原來負責工業(yè)與國內商業(yè)的部門進行了合并，結束了五十年來對內、對外貿(mào)易管理部門分立、分開的歷史。這標志著國家對對外貿(mào)易從依照經(jīng)濟計劃壟斷經(jīng)營，到依靠行政審批施行管制，到政策引導下的放開經(jīng)營的管理模式的演進已經(jīng)達到了一個全新的階段。

筆者認為，商務部這一政府機構的成立是順應了中國經(jīng)濟自身發(fā)展目前階段的需要。但是許多人也許會問：其他國家的機構設置是否有類似的情況？或者我們是否在向其他國家學習？

事實上，從形式上看，目前世界上除了轉軌經(jīng)濟國家之外，鮮有對外貿(mào)易單獨設立一個部的情況。例如新加坡是貿(mào)易與工業(yè)部，日本是通產(chǎn)省（即貿(mào)工部），美國是商務部（內設國際貿(mào)易局并下轄外部商務服務局）。各國的政府機構設置都有其各自的原因，形式相近但是職責任務不盡相同。

新加坡是一個自由港，它的貿(mào)工部完全是按照自由市場經(jīng)濟要求來行使政府職責的；日本的通產(chǎn)省是以二次世界大戰(zhàn)中保留下的戰(zhàn)時經(jīng)濟管理部門人員為基礎組建的。其對經(jīng)濟、貿(mào)易的影響非常之大。日本企業(yè)自愿將通產(chǎn)省發(fā)出的“行政指引”奉為指令，遵照實施。盡管日本實行的是自由市場經(jīng)濟，但是由于日本基本沒有人力資源之外的其他資源，又沒有能足以消化其人力資源供給的國內市場，戰(zhàn)時經(jīng)濟的管理思路有效幫助了日本在短時期內出人意料地發(fā)展成了僅次于美國的世界經(jīng)濟強國。以至于后來，其主要貿(mào)易伙伴美國數(shù)次發(fā)起“貿(mào)易法三零一條款”調查，通過多雙邊談判約束日本通過“行政指引”對經(jīng)濟的管理。時至今日，通產(chǎn)省的行政及政策手段的操作空間已經(jīng)大大地縮小了。令人遺憾的是，恰逢其時，日本的經(jīng)濟也陷入了十多年的低谷，目前還看不到起色。這其中與政府經(jīng)濟管理相關的因由是非，值得我們深入地加以研究。在貿(mào)易促進方面值得一提的是，日本政府在其主要貿(mào)易伙伴美國的每一個主要的州政府內，都派駐有經(jīng)濟貿(mào)易辦公室。為日本企業(yè)出口提供幫助。

美國的商務部與中國的商務部則有很大的不可比性。美國有世界上最健全的自由企業(yè)制度。自從解除了戰(zhàn)時遺留下來的航空業(yè)壟斷后，就不存在任何政府主導的工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策了。唯一一次例外是對克萊斯勒汽車公司提供過一次性的幫助。而對紡織行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策則至少在表面上是強調夕陽產(chǎn)業(yè)結構調整，幫助從業(yè)人員轉業(yè)，有別于“行業(yè)目標”（industry targeting）類的產(chǎn)業(yè)政策。在美國國內，商業(yè)方面的各種法規(guī)也相對健全，基本上不需要政府部門有什么作為。在對外貿(mào)易政策方面，由內閣成員級的美國貿(mào)易談判代表辦公室負責對內協(xié)調和對外談判。然而，商務部的統(tǒng)計、研究和服務的職能就比較突出了。例如，商務部外部商務服務局及其下屬的海外商務處為任何有需求的美國企業(yè)提供多種“交鑰匙”式的商務安排。這也是美國國會唯一批準的一項允許政府收費的商務服務項目。

歐盟則是一個特例。各成員國對外貿(mào)易政策和共同農(nóng)業(yè)政策由歐盟委員會掌管。工業(yè)產(chǎn)業(yè)則由各國自行管理。

中國商務部的工作與以上各經(jīng)濟體都不一樣。較為接近的是日本通產(chǎn)省，由于中國經(jīng)濟轉軌尚未完成等各種原因，商務部的具體工作要比日本通產(chǎn)省復雜得多。

中國的經(jīng)濟實體在對政府經(jīng)濟貿(mào)易政策的制定方面還沒有多大的影響力。其原因是多方面的，集體談判機制及相關中介組織發(fā)育不全；信息不對稱；主觀上習慣于依賴國家來指令等等。在貿(mào)易政策制定過程中缺乏利益集團的互動，企業(yè)聽政府的話，執(zhí)行政府既定的貿(mào)易政策，實際上進一步加重了商務部制定正確政策的工作難度。情況的改善需要假以時日。所以在這里也就不用侈談什么企業(yè)在貿(mào)易政策方面對新商務部有什么要求了。目前中國企業(yè)所能期盼的，也就是商務部能夠在其職責范圍內做到的是，利用其行政、信息資源在國內外多方面、多層次地為企業(yè)提供服務。這是中國加入WTO，參與國際經(jīng)濟一體化過程中企業(yè)界對新商務部寄予的希望。

上世紀五十年代，對外貿(mào)易行政主管部門從中央政府貿(mào)易部獨立出來是因為對外貿(mào)易的重要性?，F(xiàn)在，產(chǎn)業(yè)政策主管部門與對外經(jīng)濟貿(mào)易政策主管部門合并也是因為對外經(jīng)濟貿(mào)易的重要性。分而復合，并不是在兜圈子。今天對外經(jīng)濟貿(mào)易面臨的國內外經(jīng)濟形勢，使商務部制定貿(mào)易政策工作的內容和要求已經(jīng)與五十年前截然不同了。

五十年前新中國面臨的國際生存環(huán)境十分嚴酷?！皩ν赓Q(mào)易服從外交政策的需要”的政策優(yōu)先序是一種基于現(xiàn)實的無奈的選擇。而且實際上，這樣的考慮與當時中國經(jīng)濟基礎的狀況并不產(chǎn)生根本的沖突。當時中國的工業(yè)基礎十分薄弱，尚不能滿足自身消費和生產(chǎn)建設的需要。時逾境遷，五十年后的今天，從目前中國經(jīng)濟對外開放的現(xiàn)狀和發(fā)展需要來看，對外經(jīng)濟貿(mào)易政策的制定必須以國內產(chǎn)業(yè)政策為基礎。對外政策應該是國內經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策的延伸，并服務于國內經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)政策。

但是，根據(jù)現(xiàn)階段公布的新商務部的“三定方案”（職責、人員、機構）來看，尚難斷定制定對外經(jīng)濟貿(mào)易政策的基本出發(fā)點和政策目標要求是否已超越了形式上的“合并”而在更全局的基礎上設定了新的基準。有些問題可能要認真加以考慮。

首先，組織形式的合并相對于制定政策指導思想的調整而言要容易些。而“拆廟不趕和尚”的合并方式，不能自動達到新商務部工作人員在政策思想認識方面的統(tǒng)一。防范不同政策主管部門合并后“貌合神離”的局面，有待于對制定對外經(jīng)濟貿(mào)易政策的出發(fā)點進行全新的探討，有待于新商務部人員素質的進一步提升，更有仗于新一任商務部長們的領導決心。

其次，中國目前國民經(jīng)濟對外貿(mào)易依存度高于我們的主要貿(mào)易伙伴；對外貿(mào)易政策手段的操作空間受到了WTO義務的約束；人均資源占有率低下；就業(yè)壓力日增，農(nóng)村勞動力的出路不清晰等等都是我們設計政策的限制條件。從中國經(jīng)濟發(fā)展的實際需求出發(fā)，把握經(jīng)濟全球化的脈搏，著眼于國內產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易的有機聯(lián)系，從政策效果出發(fā)制定對外貿(mào)易政策并在國內外予以切實實施，是一項艱巨的任務。

最后要著重指出的是，自1989年起我們初步建成了一個買方市場。開始由生產(chǎn)主導型的社會向消費主導的社會轉型。社會經(jīng)濟生活中主要矛盾的主要方面由生產(chǎn)轉向了消費。在代表各個階層或各利益集團的民主政府中，主要矛盾的主要方面的代表權是否缺失了? 很明顯，在過去計劃經(jīng)濟時代和整個加入WTO的談判協(xié)調過程中，“產(chǎn)銷矛盾”是指生產(chǎn)與銷售的矛盾，這個“銷”也是生產(chǎn)者，消費者的利益是不被包括在其中的。在成熟的市場經(jīng)濟中，基于物權和財產(chǎn)權的消費者保護法規(guī)對消費者提供了基本的保障。消費者利益集團還可以通過運作政治，影響立法達到利益平衡。從中國的現(xiàn)狀來看，這兩方面的成熟還需要時間。所以轉型期間，政府機構責無旁貸地應該起到轉承的作用。遍觀政府各部委的設置，似乎唯有商務部適合平衡、協(xié)調此類的利益沖突。我們在思想觀念上和新商務部的“三定方案”中，對此是否有所考慮或具體安排呢？抑或在內外一體的制定經(jīng)濟貿(mào)易政策的框架中，消費主導經(jīng)濟的特點怎樣才不被遺忘呢？