高培勇：積極財政政策為體改創條件

積極財政政策仍要繼續，但與SARS疫情無關。其目標應當是在反通縮的同時,警惕通貨膨脹，在著眼于拉動需求的同時,準備有步驟地淡出，并為體制改革創造條件

4月28日中共中央政治局會議強調，要處理好SARS防治工作和經濟工作的關系，其中提到“要堅持擴大內需的方針，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。”有人據此認為，SARS疫情使中央進一步堅定了繼續堅持積極財政政策的決心。甚還有人提議，應當借防治SARS的契機，發行公共衛生國債。我不同意這些提法。

為了進一步擴大內需、保持經濟持續快速增長，繼續實施積極財政政策，仍將是新一屆政府經濟工作的一條主線。這至少表明：起碼在最近的一個時期，中國的經濟增長、社會穩定以至其他各方面事業的發展，離不開擴張性財政政策的支撐。它與當前的SARS危機沒有任何關系。

沒有必要發行公共衛生國債

就SARS帶來的財政開支而言，不妨算個粗賬：中國的SARS病例迄今為止未超過5000人，到最后有多少，就按2萬人算吧，重癥患者每天醫藥費3000元，20天治療期，也就是6萬，乘起來一共是12個億。目前中央財政已拿了20個億，地方財政拿出了50個億，共70個億，還遠遠沒有花完。我們可以大膽地設想，最終是花了200億，這在80年代初，是很大的數字。但現在卻不算什么。

因為中國政府的財政收入也已大幅增長。今年一季度的財政收入相當于1994年全年的水平，相當于1998年半年收入的一半以上（53%）。一季度的稅收收入增長近30%，而過去幾年中國的稅收收入增長從沒有低于15%，有的年份超過20%，也就是平均每年2000億左右的增幅。所以，非典影響雖大，但還未到了動用國債工具的時候。

退一步說，即便必須發行國債來應對SARS沖擊，也用不著專門發行公共衛生國債。因為財政收支最忌專款專用。只有一個特例就是社會保障，不得不采用專款專用的方式來管理，與社會保障稅完全掛鉤。

中國經濟明年有望走出通縮，積極財政政策要有步驟淡出

去年我們發行的國債額度是1500億，而今年只發行了1400億，許多人將此視為淡出的信號。這是錯誤的看法。

項懷誠部長在卸任前曾將此問題講得很清楚。中國每年大致1500億規模的國債，但由于中國目前的國債管理是年初定計劃的模式，而美國是年終進行余額管理，所以我們的國債發行計劃難免與當年實際需求狀況相脫節。去年的情況就是這樣，由于財政收入高速增長，造成了100億的國債計劃節余。所以，今年雖然只發行了1400億，但加上去年節余的100億，實際發行數量仍然是1500億。發行規模并沒有減。

但經過一季度后，現在我們可以對當前積極財政政策所面臨的宏觀經濟環境看得更清楚。

重要的變化是，同過去的5年相比，特別是同啟動積極財政政策的1998年相比，今天的宏觀經濟環境已經發生了很大的變化。盡管需求不足、市場低迷仍是我們面臨的主要矛盾，通貨緊縮的慣性影響仍然存在，但畢竟我們正在走出蕭條的谷底。

我相信，隨著世界經濟形勢的好轉，如果不出大的意外，或者，以SARS危機為代表的不確定因素對經濟增長確實沒有產生太大的負面影響，那么我國經濟有望在今年底或明年初實現從蕭條到繁榮的經濟周期轉換。今年第一季度9.9％的經濟增長率，以及居民消費價格總水平出現正增長，就是一個明顯的例證。

如果明年初中國經濟已經順利地走進擴張期，那么將是積極財政策考慮淡出的時候，但淡出就像打仗退兵一樣，一定要是有步驟地緩緩而退，不能一下子呼拉拉全退了。這一過程可能會持續一兩年甚至更長的時期。

所以，我認為，在反通貨緊縮的同時，警惕通貨膨脹，在著眼于擴張需求的同時準備“淡出”，應當是繼續實施的積極財政政策的一大新特點。

此外，繼續實施的積極財政政策，一定要在刺激民間消費和投資需求上尋求并取得實質性的突破。可以說，從最初啟動積極財政政策的那一天起，我們的目標，就是寄希望于通過政府投資的拉動，最終刺激民間的消費和投資需求，從而使經濟恢復內在的增長秩序。但是，5年來政府投資的單兵突進，換來的只是通過外部推動而形成的對經濟總量的直接拉動，我們今天仍在為民間消費和投資需求不足而憂心忡忡。

積極財政政策要為體制改革創造條件

有人提到，積極財政政策要“轉型”，我更欣賞的說法是對積極財政政策的方向和目標進行科學的“調整”，要有新思路。

為什么過去5年的積極財政對民間的消費需求拉動不明顯？原因要從中國的經濟體制中找。

積極財政政策是市場經濟下的政策工具，而中國迄今為止仍處在向市場經濟的過渡階段，市場經濟的要素并不充分，市場體制的發育并不完善，這就使得積極財政政策的設計意圖在實際操作當中被大打折扣。

過去5年，圍繞培育和擴大消費需求而推出的舉措也不能算少。比如，為了增加城鄉中低收入居民的收入，從1999年以來，全國范圍內連續三次較大規模地提高了機關事業單位職工的基本工資標準和離退休人員離退休金；不斷完善社會保障體系，增加城鎮低收入，居民收入和補助；通過擴大退耕還林、深化農村稅費改革和糧食流通體制改革，千方百計增加農民收入，等等。

但是，如眾所周知的那樣，城鄉居民收入的增加并未帶動消費需求的相應增長。收入的增加，反而成了刺激儲蓄快速增長的直接因素。可以說，相對于基礎設施建設的投入而言，著眼于刺激消費需求而推出的各方面舉措，成效并不很大。

而且，在很大程度上，正是由于消費需求不足的拖累，我們才不得不在財政負荷沉重、潛在風險加大的條件下，繼續實施積極的財政政策。這不能不說是積極財政政策實踐的一個缺憾。

造成這種缺憾的原因是什么？收入分配制度的不合理和人們對于制度預期的不確定性，可能是一個重要原因。

這又啟示我們，在當前的中國，刺激消費需求、有效拉動內需的根本出路，在于加快改革進程，盡快奠定市場經濟的制度基礎。只有收入分配關系理順了，收入分配制度適應市場經濟體制環境的要求了，只有未來的制度框架清晰了，收支預期比較確定了，人們才有可能放心地花錢、有理性地花錢。

所以，我認為，下一步積極財政政策要在尋找推動民間消費需求的同時，更多地立足于推動整體經濟體制改革的進程，要以改革促增長，盡快縮短中國經濟體制的轉軌期。

制度經濟學早就告訴我們，在所有推動經濟增長的要素當中，制度變革是最重要的要素。中國20年改革開放，也正是制度變革提供了動力源泉。

與積極財政政策有關的事情是很多的，比如已進行的社會保障、三農、收入分配、西部開發等，我認為，在某種意義上，甚至可以發行國債來啟動某項改革，來加快整體改革的進程。

積極財政政策調整的另外一個方向，就是要做到支出與收入并舉，這與體制改革也有關系。過去五年里，積極財政政策是只有支出，而沒有在擴大收入上做文章，其表現是這一政策在稅收上無反應。今后在進行財政支出的同時，還要著眼于提高稅收收入。我們現在的稅收制度是1993年設計，1994年推出的，與當前宏觀經濟環境很不相適應。何不借著實施積極財政政策的良機，再次啟動我們的稅制改革呢？■

主持人：本刊記者/胡奎