成都“封殺”戶外廣告

2004年1月4日，成都市容環境管理局、城市管理行政執法局、規劃管理局、工商行政管理局、交通局（以下簡稱“五大局”），以“通告”方式對成都機場高速公路兩旁的戶外廣告下達“逐客令”，將此路段所有廣告均界定為違法廣告。

成都的廣告業地震了，一位廣告公司經理說：“作為一級政府的職能部門，在未與各家廣告事前溝通的情況下，就輕率地作出如此決定，將是對成都廣告產業毀滅性的打擊。人性化執法和服務性政府，在百姓眼里，還僅僅只是說法而已”。

拆你不商量

1月4日，五大局聯合在《成都商報》發布了《關于清理和規范機場高速路沿線兩側戶外廣告及其他設置的通告》。該《通告》將機場高速路沿線兩旁的所有戶外廣告均認定為違法廣告，《通告》指出，所有這些違法廣告，其所有權人和使用權人必須于2004年1月15前自行拆除。逾期未拆除的，市城市管理行政執法局將組織武侯區政府、高新區管委會、雙流縣政府及其行政執法部門依法予以強制拆除，所需費用由設置者承擔。在同一天的《成都商報》上，五大局還列舉了他們認定的76家違法廣告“黑名”單所處的位

置，這些“黑名單”上公布的均是全國的一些知名品牌。《通告》發布后，全國這些知名品牌的企業都感到納悶，自己花錢委托廣告公司發布的這些廣告怎么成了違法廣告呢？他們紛紛向這些廣告公司提出了交涉。

1月5日，76家黑名單所屬的廣告公司分別收到所在地行政執法部門的通知，并召集這些廣告公司去開會。在會上，高新區行政執法局說：“這些柱子，你們要自己拆。你們自己拆了，還會有東西在。如果讓我們拆，你們還得承擔拆除費用，你們在成都的地盤上生存，政府不怕收不到錢。”

在五大局所公布的這76個黑名單中，有58座單立柱廣告的16家廣告公司馬上就作出了非常強硬的反映。他們希望政府有關部門對機場高速路兩旁的違法廣告進行整治，但他們認為，這58座廣告不是違法廣告，希望能夠依法得到保護。其中一位廣告公司經理說，政府五大局的《通告》把機場高速公路沿線的廣告均認定為違法廣告，又不給我們聲辯的機會，是一種極其簡單、粗暴的工作作風。為什么這16家廣告公司認為他們所屬的58座單立柱廣告不是違法廣告，

不應該拆除呢？其原因還得追溯到1996年。

商機暗藏著危機

1996年，單立柱廣告就開始在這一帶的公路沿線發展，當時通往機場的道路還是普通的柏油路。而機場高速公路于2001年10月才全線貫通。應該說，成都機場高速公路兩側的單立柱戶外廣告能有今天的迅猛發展，全國各大品牌商家也能夠看好這塊“風水寶地”，是由于成都的各大廣告公司這么多年艱辛培育的結果。

最先由哪家廣告公司發現了這一商機，并在這里設置了單立柱戶外廣告，現已無法確證，但當初在辦理相關手續時，其程序并不復雜。

那時，公路沿線土地的產權單位有社、村、鎮，也有交通局。若某家廣告公司看上了公路沿線的某一地段，首先得與土地的產權單位接洽。其次到成都市交通局路政管理處辦理“挖掘、占（利）用公路”審批手續，并要繳納一定的費用。然后再到成都市工商行政管理局廣告處去申請廣告的設置，工商部門則到廣告公司所申請的地段現場勘驗確認后，廣告公司才與土地所有權者簽訂土地租用協議，并按協議繳納租金。以上手續完善以后，廣告公司才是指定地段的合法使用者，才可以在指定地段樹起單立柱。單立柱竣工以后，廣告公司要發布的廣告內容必須經工商局審批后，方可發布。在發布廣告后，成都交通市交通局的路政部門還要收取3萬余元的管理費。在1996年，有四家廣告公司按照此程序在公路沿線樹起了4根單立柱廣告牌。在這四家廣告公司的帶動下，此公路沿線的單立柱廣告得到了迅猛的發展。

用現在的眼光來看，當時在此路段發展單立柱廣告是一個很好的商機，但政府有關部門所制定的政策也潛伏著危機。

根據核算，廣告公司要樹起一根單立柱，其成本約為20萬左右，在3年才會收回投資。因此，廣告公司與土地所有權單位簽訂的土地租用合同一般為10年以上，甚至長期。而工商部門對廣告的設置和發布的審批政策是一年一次。廣告公司的業主們認為，廣告內容的發布一年審批一次是可以理解的，但對設置也要每年審批的做法不切合實際，根本沒有考慮投資者的利益。其理由是，單立柱的投資巨大，要3年才可以收回成本。如果第一年審批了設置，第二年又不審

批，那么對廣告公司來說，就意味著血本無歸。其次，廣告公司已經與土地所有權單位簽訂了10年以上的租用協議，在這10年內，如果工商部門無正當理由對設置不審批，那么土地所有權單位不會考慮你有什么理由的，因為你的柱子樹在那里，就得給租金。再者，各廣告公司與土地所有者簽訂的土地租用合同，工商局本來就有備案，他們在制定這一政策時，是應該清楚這一實際情況的。

“暫緩”之后的尷尬

2001年10月，成都市區至機場的高速公路全線貫通。機場高速路的貫通，對于成都許多廣告公司來說，又是一個商機的來臨，這些公司紛紛通過合法的審批手續后，在高速公路沿線樹起了單立柱廣告牌。高速公路沿線的單立柱廣告大多在高速公路貫通后的2001年發展起來的。

高速公路的貫通，部分土地所有權單位發生變化。由交通局運政部門統一收取土地租金和管理費，其標準為每根柱子每年6.5萬元。由于各公司單立柱廣告牌所處的位置不同，還有少部分廣告公司除了繳納規定的這6.5萬元外，每年還得繼續向村、社繳納2至3萬元。

經核實，從1996年至2001年，有16家廣告公司在機場高速路兩旁樹起了單立柱廣告牌58座。

盡管政府部門所制定的每年申報設置的政策不科學，但這58座戶外廣告所屬的16家廣告公司均按照此規定，每年均向工商部門申報、批準了設置。

2001年下半年，成都市成立了市容環境管理局。從2002年開始，成都市人民政府把戶外廣告的審批權進行了劃分，由市容環境管理局負責對戶外廣告設置的審批，工商局繼續負責對戶外廣告發布的審批。為此，市容環境管理局還專門成立了一個廣告設置處。

市容環境管理局成立后，機場高速路兩旁的單立柱戶外廣告并沒有得到有序的發展，而是使一些矛盾日益凸現。

2002年，這16家廣告公司按照政府對審查權的劃分，首先向市容環境管理局提出了廣告設置的申請，市容環境管理局的回答是“暫緩審批，等待規劃”，由于設置的審批“暫緩”，所以工商部門也不可能審批廣告的發布。

此“暫緩”的說法令許多廣告公司面臨著非常尷尬的境地。許多柱子樹起還不到一年的時間，不用說賺錢，就連成本也才收回了1/3，大多數公司要在2004年才能完全收回投資。于是，這些廣告公司繼續向市容環境管理局提出設置申請，得到的回答依然是“暫緩”。被逼迫無奈的這些廣告公司為了生存，為了收回投資，只得“鋌而走險”，繼續發布廣告，繼續與客戶簽訂合同，交通局的路政部門也按照以往的標準繼續收取土地租金和管理。

對于這種無政府主義的收費管理模式，作為戶外廣告設置的審批部門，并未提出任何異議。

由于市容環境管理局“是管非管”的做法，致使許多未經任何部門審批的單立柱廣告在機場高速公路兩旁拔地而起。在高峰期，曾經達到90多座。一段時間，高速公路沿線的單立柱戶外廣告陷入了非常混亂的局面。曾經為培育市場而投入了巨資的16家廣告公司看在眼，急在心里。

兩年等來“強拆令”

2002年，由于成都市交通局下屬的成都機場高速公路有限責任公司（以下簡稱“機場高速公司”）要求。這16家廣告公司多數與機場高速公司簽訂了合同。此合同為《關于在成都機場高速公路沿線建設使用高立柱廣告牌的合同》。合同約定，機場高速公司保證16家廣告公司的長期使用權，由于非機場高速公司的原因或者拆遷廣告牌時，機場高速公司應按照廣告牌建設成本的1.5倍和當年經營損失對這16家廣告公司進行賠償。16家廣告公司對58根單立柱廣告的收費標準，《合同》依然規定每根柱子每年為6.5萬元。在《合同》上，成都市交通局路政機場高速公路路政大隊同樣簽有印章。對于這58份《合同》，作為當時戶外廣告設置的管理部門并未提出質疑。即便與機場高速公司和交通局的路政執法大隊簽訂了《合同》，16家廣告公司依然不斷與市容環境管理局交涉，但直到2003年6月1日成都市人民政府的96號令《成都市城市戶外廣告和招牌設置管理暫行規定》發布以后，這58根單立柱廣告的命運才有了一定的名目。96號令對戶外廣告進行總體規劃，對機場高速路兩旁的廣告是這樣規劃的，以單側平均800米一個點位的密度設置單立柱廣告。

96號令發布以后，凡是在公路兩旁設置了廣告牌的各家廣告公司均向市容環境管理局提出了設置申請。市容環境管理局經過審查，只是對16家廣告公司的58根柱子進行了登記，并收集了他們的相關資料，讓他們繼續“等待統一規劃”。對于2002年未經任何部門批準設立的廣告牌，直接認定非法廣告，不予登記，限令其拆除（其實并未拆除）。

直到今日，令16家廣告公司不解的是，他們通過兩年的等待，等來的居然是一紙沒有任何理由和說法的強制“拆除令”。

16家廣告公司的保衛戰

面對政府五大局的強制“拆除令”，這16家廣告公司自發地走到了一起，通過合法的程序與相關部門交涉。2004年1月9日，16家廣告公司以“擁護、支持政府拆除非法廣告，保留合法廣告，反對粗暴執法”等理由，向成都市公安局提出了集會和游行的申請。當日，成都市公安局就作出決定，“所反映的問題應該通過其他途徑解決，不宜舉行集會游行”。同時，16家廣告公司也將有關情況向四川省委、省人大、省政府作出了書面報告，并申請市政府有關部門對此舉行聽政會。

1月10日，成都市人民政府改變以往強硬的態度式，讓16家廣告公司向政府的一秘、二秘遞交書面報告。

最后，成都市人民政府有關部門終于決定于1月13日下午與各廣告公司召開座談會。下午2點30分，成都市人民政府副秘書長張學愛組織五大局與16家廣告公司的法定代表人進行了面對面的交流。

在此交流會上，張秘書長稱，根據市人民政府的統一規劃，機場高速公路兩旁的戶外廣告為“零規劃”。

有廣告公司問，2003年6月1，成都市人民政府出臺的96號令已經明確了機場高速公路兩側每800米立一個廣告柱，怎么又成了“零規劃”呢？張秘書長回答，政府的規劃是可以改變的。對這一回答，眾人感到非常迷惑，成都市人民政府的96號令并沒有被廢除的情況下，怎么又成了“可以改變的”呢？會后，有記者本想就此問題采訪張秘書長，他則說：“沒有什么好采訪的，現在也不方便接受采訪。”在此次座談會上，16家廣告公司都闡述了他們的理由，其代理律師也發了言。最后，張秘書長說，他會把相關情況反映給市委、政府。14日上午，成都市人民政府再次組織五大局召開了緊急會議，其會議的內容記者不得而知。

1月18日，成都市人民政府組織五大局召開了一個“新聞發布會”。說是“新聞發布會”，但政府并沒有邀請任何一家媒體（包括成都本地媒體）記者參加。在這個“新聞發布會”上，成都市人民政府的“拆除令”又發生了一些細微的變化。決定對16家廣告公司的58座單立柱廣告要在2004年3月1日前拆除，其它違法廣告必須馬上拆除。對58座單立柱廣告的賠償問題，政府只字未提。

“零規劃”背后的迷霧

成都市五大局一紙拆除《通告》，就欲把執法進行到底，根本也不考慮廣告公司的生死存亡，也不審視有關部門無序和失誤的管理。誠然，此16家廣告公司的58座單立柱廣告，2002年和2003年都是未經批準設置和發布的戶外廣告，但政府部門在作出舉措，執法部門在執法的時候，應該用辨證的、歷史的眼光來看待問題。正因為市容環境管理局的“行政不作為”，才形成了機場高速路兩旁的廣告“法將不法”的現狀。到最后，遭殃的還是投入巨資的廣告公司。

政府對高速公路兩旁邊戶外廣告的強拆除究竟是因為“零規劃”，還是另有隱情，記者在采訪中得知，各種說法都相互矛盾。

14日，記者帶著許多疑問，兩次來到成都市市容環境管理局，該局副局長徐銳見到記者，首先聲明拒絕接受采訪。在不錄音、不記錄的情況下，私下交流是可以的。徐局長的觀點非常非常鮮明，16家廣告公司的58座廣告在2002年、2003年的設置和發布未經批準，所以就是違法廣告。當記者問，從2002年開始，作為戶外廣告設置的審批單位的市容環境管理局，對機場高速公路兩旁的單立柱廣告為什么不作出明確的答復，“設置還是不設置”，徐局長回答，要等待政府的統一規劃。記者又問，那58座單立柱廣告既然是違法廣告，為什么要等到兩年后的今天才拆除，徐局長又用此話來反問記者，兩年前拆除和兩年后的今天拆除不一樣嗎？記者笑了，按照徐局長的說法，更加證實了市容環境管理局接手戶外廣告設置的審批權以后，根本就沒有對戶外廣告的設置進行認真的管理，才給真正的違法廣告以可乘之機，也人為地把58座合法的戶外廣告變成了違法廣告。因為在徐局長眼里，兩年前和兩年后是一回事。

就為什么要拆除機場高速公路兩旁的戶外廣告，徐局長說，并不是為了“封殺”戶外廣告，而是對戶外廣告進行整治后，使其規范化，最先整治的地方就是機場高速公路兩旁的單立柱廣告牌。徐局長還透露，對機場高速路兩旁的廣告牌拆除以后，將通過拍賣方式，進行有償出讓。對于機場高速兩旁的廣告牌問題，究竟是張秘書長所言“零規劃”，還是徐局長所言“有償出讓”，記者無法下定論。但已經有人對這一黃金地段感興趣，倒是不爭的事實。據2004年12月23日的《華西都市報》報道，李嘉誠特使、TOM集團CEO兼執行董事王莛秘訪成都的傳媒產業時，“對成都機場高速公路沿途路牌廣告表示出強烈興趣”。因為，就有了“成都市人民政府欲把機場高速公路兩旁廣告設置和發布權有償出讓給李嘉誠”的傳聞，因為很快就用了五大局的“強拆令”。對于這一傳聞，由于成都市人民政府拒絕接受記者采訪，所以也無法證實其真假。

成都廣告業面臨的災難

成都發達的傳媒業，導致了廣告業殘酷的競爭。各大報紙和電視“站山為王”，相繼成立了屬于自己的廣告公司，有些媒體還成立了多家廣告公司。而在夾縫中求生存的其他大多數廣告公司，發展戶外廣告便成了他們的唯一出路。

因此，成都的戶外廣告成迅猛之勢，在城市的各個角落得到了發展。但是，成都人民政府于2002年將戶外廣告的設置與發布審批權人為地分開，而市容環境管理局無正當理由的“暫緩”，是一種典型的“行政不作為”，致使戶外廣告的市場陷入一種混亂的局面，違法的戶外廣告嚴重影響了城市的形象，當這種局面無法控制局面的今天，五大局便以“一刀切”的方式，把本應該合法的廣告也認定是違法廣告。

記者在采訪了解到，成都各大廣告公司對于政府的清理、整治戶外廣告，規范市場的舉措表示理解和支持。但對于必須要拆除的廣告牌必須要分別對待，對于那些無任何審批手續的戶外廣告，應該無條件地拆除，甚至給予其他方面的處罰。而對于合法的廣告，或者是因為政府的原因造成“不怎么合法”的廣告，應該根據法律的規定給予補償，以及作好各方面的協調工作。這樣才是“服務性政府”、“人性化執法”的體現。

據記者調查，在這16家廣告公司中，有的是國營企業轉制而成的，下崗職工的再就業飯碗以及退休職工工資，就全靠他們在機場高速路的一兩根柱子。政府強行拆掉了他們的賴以生存的柱子，實際就是砸掉了他們的飯碗，使他們面臨著第二次下崗。

許多廣告公司都要在2004年才能收回投資，政府一紙“強拆令”又不按照規定給予補償，實際會讓他們的公司倒閉。另外，廣告公司與各許多客戶簽訂的合同都是在2004年以后才到期，“強拆令”下達后，有些客戶已經與廣告提出了交涉，讓他們必須履行合同，否則就要賠償損失。還有些客戶認為，既然政府已經認定你們發布的是違法廣告，還欠的廣告費就不予支付。

甚至有些客戶認為，我們花錢到成都做廣告，還被上了報紙的“黑名單”，因而欲向廣告公司提出了賠償名譽損失。

總之，“強拆令”實施以后，這16家廣告公司都將會卷入錯綜復雜的連環官司，成都的廣告也將會因為政府的決策而受到重創。