行政許可法的適用范圍

許安標

□行政許可是依申請的行政行為，行政機關不因行政相對人準備從事某項活動而主 動頒發(fā)許可證或者執(zhí)照

□行政許可是一種經依法審查的行為，行政許可并不是一經申請即可取得，而要經過行 政機關的依法審查

□行政許可與行政處罰和行政征收等行政行為不同，后者是基于法律對行政相對人權益 的一種剝奪和限制，而前者是賦予行政相對人某種權利和當事人從事某種活動的行為

行政許可法規(guī)范行政許可的設定和實施。對于什么是行政許可，有各種理論和觀點，概 括起來有三種：一種是解禁說，普遍禁止的解禁；第二種是賦權說，即國家通過行政許可， 賦予被許可人特定的權利；第三種是賦權與解禁統一說，認為行政許可是一個事物的兩個方 面，對被許可人來說，是一種賦權，因為取得了從事某種活動的權利；但對未獲得許可的人 來說，是一種禁止，未經許可，不得從事許可活動。行政許可法總結理論和實踐，對行政許 可的定義作了立法界定。第二條規(guī)定，本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或 者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。根據這一規(guī)定，行政許可行 為具有以下特點：

第一，行政許可是依申請的行政行為。行政機關不因行政相對人準備從事某項活動而主 動頒發(fā)許可證或者執(zhí)照，行政相對人提出申請，是頒發(fā)行政許可的前提條件。第二，行政許 可是一種經依法審查的行為。行政許可并不是一經申請即可取得，而要經過行政機關的依法 審查。這種審查的結果，可能是給予或者不給予行政許可。第三，行政許可是一種授益性行 政行為。行政許可與行政處罰和行政征收等行政行為不同，后者是基于法律對行政相對人權 益的一種剝奪和限制，而前者是賦予行政相對人某種權利和資格，是一種準予當事人從事某 種活動的行為。

由于行政許可現象非常復雜，對什么是行政許可，各種學說觀點并不統一。即便是按照 上面的界定，也有一些不同的認識。特別是人們通常把行政許可理解為“行政審批”，嚴格 來講，行政審批只是依審批主體所作的界定，它和行政機關依相對人的申請而進行的審批， 是有交叉重疊的。這就需要進一步將不適用本法的事項排除在外。行政許可法對不適用本法 調整范圍事項的規(guī)定，有兩方面：

一是有關行政機關對其他機關人事、財務、外事等事項的審批。

每一個行政機關通常都承擔特定的社會管理職能，屬于管理者；但同時它們也是被管理 者，國家對行政機關的人、財、物等實行集中統一管理，由指定的行政機關負責審批、劃撥 和監(jiān)督等項工作，以保障國家財政資金運轉的效率、人事任用的公平，促進行政機關的協調 運轉。例如，每個行政部門都有自己的預算，這些預算是本級預算的組成部分，這些預算只 有經財政部門批復之后，才可以執(zhí)行。財政、外事部門對這些事項的審批，雖然符合行政許 可的定義要求，但它行使的不是一種社會管理職能，其對象是特定的行政機關，而不是非特 定的公民、法人或者組織。因此，這種審批不屬于行政許可，不適用本法。

二是行政機關對直屬事業(yè)單位有關事項的審批。我國的法人組織中有企業(yè)、事業(yè)單位和 國家機關。其中事業(yè)單位不同于企業(yè)法人，是為發(fā)展特定的事業(yè)而設立的法人組織，通常不 以營利為目的，致力于發(fā)展社會公共事業(yè)。如學校、醫(yī)院、科研單位和文藝團體等。這種審 批權來源于國家出資，來源于資金劃撥，不同于行政機關對一般性社會事務的管理，因此不 屬于行政許可，不適用本法。

除了本法明確規(guī)定不適用本法的事項外，還有一些行為是行政機關作出的審批或確認行 為，但不屬于行政許可。這類事項主要有：

第一，上級行政機關基于行政隸屬關系對下級行政機關有關請示報告事項的審批。這種 審查批準，是一種內部行政法律關系，是行政機關內部上下級領導關系的一種體現，不同于 作為外部行政法律關系的行政許可，因此這種審批不適用本法。當然，在上級對下級報批事 項的審批中，有一些是下級行政機關受理的公民、法人或者其他組織的申請，按照管理權限 ，經本級行政機關審查提出意見后，報上級審批。這種審批屬于行政許可決定程序中的一個 環(huán)節(jié)，應當適用本法。

第二，行政機關以出資人的身份對國有企業(yè)資產處置等事項的審批。這種審批是因為資 產所有權而產生的，是行使的所謂“老板權”。國家將國有資產處置的審批，由于交由行政 機關去審批，發(fā)生了主體的競合。這時的行政機關具有雙重身份，既是行政管理機關，又是 國有資產所有者的代表。它在對國有資產處置進行審批時，是作為所有者的代表在履行職責 ，因此不屬于行政許可。這里如果不分清其中的法律關系，就容易混淆兩種審批的性質。國 有資產管理委員會不屬于行政機關，對國有企業(yè)有關事項的審批，當然不屬于行政許可。

第三，行政機關確認財產權利及其他民事關系的登記，主要包括產權登記、抵押登記、 結婚登記、收養(yǎng)登記、個人身份登記、特定事實登記等。這類登記或者確認，行政機關不是 行使行政管理權，而是以第三人的身份出現，起證實和確認作用，這種工作可以交由行政機 關負責；也可以交由其他機關去做，如法院。因此，它們不屬于行政許可。

這里還有一個問題，即專利申請、商標注冊行為，是否屬于行政許可。申請專利、商標 注冊的目的在于國家保護其知識產權，不受他人的侵犯，因此，專利申請、商標注冊行為不 屬于行政許可。