深圳政改的“三分”新意

秦新安

深圳政改方案多處隱約可見三分制的影子，這事實上是一種漸進式“行政三分”，它反映了行政三分制的內在要求，但許多結構性、體制性局限，將導致改革的預期目標的難以確定

最近半個月，深圳市機構編制委員會辦公室主任華金輝被同事笑稱為“比市長還忙的人”。每天一上班，其辦公室即訪客不絕，門庭若市。前來找他的，基本是市屬各局、辦的人事干部，事由都是同一個 正在進行的深圳市第7次行政機構大改革。

3月27日，深圳市正式公布《深圳市深化行政管理體制改革試點方案》。外界普遍認為，這便是此前備受關注的“深圳行政三分制改革”的替代方案。

三大創新機制

“改革最大的亮點不是機構調整，而是機制創新。”華金輝對此評論道。

作為起草改革方案的執筆人之一，華金輝自認對方案“吃得很透”。他進一步闡釋，改革方案有三大創新亮點——

首先是在國內率先明確提出，“建立健全政府行政決策咨詢機制和廣泛的社會參與機制”。市政府及其組成部門將根據需要組建若干決策咨詢機構，人員由專家學者及企業主管等各界人士組成。

其次是“健全政府部門間的聯席會議制度，提高行政決策和執行效率”。有關跨部門行政決策和執行工作，一般不另設議事協調機構，改由市長指定常務副市長或分管副市長牽頭，由主辦部門負責跨部門的決策研究和執行的實施。

最后，方案要求“強化對政府行政的監督制約機制”，華金輝認為，“這也許是最值得大書一筆的舉動，其中提到的一些具體措施在中國具有開創性意義。”

這些措施包括：建立由行政監察、經濟審計與紀檢、人大組成的聯席會議制度，對一些復雜的、群眾關注的問題共商監察對策，實施監督行為；建立若干社會性的監督委員會；在部分管理人、財、物的要害部門，設立由政府機關工作人員、財政金融界人士、專家學者、人大代表、政協委員等組成的審議會或理事會，對重大問題進行集體審議，并進行監督。

“這三個方面各有側重又相輔相成，”華金輝指出，“它們涵蓋了行政決策、執行、監督三個環節，追求的是這三個環節的整體協調。”

華金輝說，兩年前在交通系統實施的改革，為這次全市性動作提供了直接經驗。

據介紹，深圳市以前像全國其他地方一樣，都實行市、區兩級交通局既抓規劃決策，又管執行監督的體制。這使得各局都疲于奔命不說，還到處出簍子，管不好。改革后，撤掉了區級分局，新設客運管理、貨運管理、港航管理、機動車服務市場管理、出租小汽車管理、運政監督等6個分局，及交通運輸應急指揮中心、規費征稽辦公室，共8個直屬執行機構。市局作為決策部門，主要負責宏觀調控、制定規劃、出臺政策和監督協調；執行機構專責業務審批、市場監管和交通違章查處等。市局機關各處室和執行機構之間互不隸屬，其工作分別直接對局領導負責。市監察局則能對整個交通系統進行行政監督和績效監察。

通過這種分設，使交通管理的決策、執行、監督各環節職責清晰、分工明確，同時又形成相互獨立、相互支援的統一體，使政府交通運行體制由政府主導轉變為市場主導，由行政主導轉變為法規主導。

疑似“行政三分”

“這事實上反映了行政三分制的內在要求。”在被問及對深圳此次改革的看法時，深圳大學管理學院公共管理系教授馬敬仁直言不諱。馬敬仁是深圳市行政管理體制改革的咨詢專家之一，一年多前，他便因提出在深圳試行行政三分制而名動全國。

馬敬仁的理論得到了改革主持者的賞識。在2003年廣東省兩會期間的一次記者會上，原深圳市市長于幼軍高調表示，此項改革“正在醞釀”，準備“上半年推行”。各界普遍看好該制度必將成為“深圳乃至全中國發展道路上的顯著里程碑”。

但在此后一年多時間里，由于不能使各方面意見得到統一，改革并未能如首倡者所希望的那樣，推動下去。

“但大方向必然是改，不改解決不了問題。”馬敬仁說。

曾參與深圳改革方案設計的國家行政學院教授杜鋼建也認為，現在很多地方存在管得太多太死的現象，一個重要原因就是行政機構的決策、執行、監督權集于一身，“往往在制定政策法規時，過多考慮本部門利益，極力擴大審批權，提高市場準入門檻。”

“不解決機制的問題，機構再怎么調整都沒有意義。”華金輝說，“因為機構無論怎么設置，都有其道理。”

華金輝曾經認為部門分管領域越單純越好。但他在新加坡考察發現，該國政府把很多看起來不相干的行當歸到一個部門管，比方科技、文化、文藝等，就由同一個局管理，管理效果卻出奇地好。“香港也有類似情況，這是為什么？”華金輝自問自答，“就是因為有一套好的機制。”

馬敬仁指出，華金輝沒有明說的“好機制”，其實就是行政三分制。在幾乎所有英聯邦國家以及新加坡、中國香港等，政府都只設置少數幾個大的決策部門，而把具體的執行職能交給數十甚至上百個執行部門，同時有專門的監督部門對二者進行全程監督、評估。

馬敬仁分析，深圳現有方案多處隱約可見三分制的影子。比方在機構設計上，規劃、發展和改革、貿易工業等局的出現，就是為了加強宏觀決策的科學性、權威性；行業協會服務署、建筑工務署的設置，就是為合理界定政府涉足執行的范圍和方式；新成立的國土資源房產局直屬分局將統一管理特區內的四個區，則更鮮明地體現了決策和執行的分離性。

除此之外，深圳是全國惟一在政府組成部門里單獨設置監察局的城市，這將對行政監督工作起到積極的作用。

“而所謂三大創新機制，其實是進一步強化決策、執行、監督三種職能，理清三者關系的具體要求。”馬敬仁分析道，“這可以看作是為全面實行三分制打基礎。”

一廂情愿的改革目標？

“改革的目標，就是要實現建設一個負責任、有權威、高效廉潔的服務型責任政府。”在不久前召開的全市深化行政管理體制改革動員大會上，深圳市市長李鴻忠如此表述。

對此，馬敬仁表示謹慎樂觀。他認為，許多結構性、體制性局限，將很可能導致預期目標變得“一廂情愿”。

“最主要的癥結便是決策、執行、監督三部分仍然糾結不清，出問題的機率依然很大。”馬敬仁說。

馬敬仁認為，首先是現有市、區兩級政府設置模式，容易導致決策和執行環節脫節。市里想要建設“小政府”，每個區反而都像一個個“大政府”，如此劃地而治、塊狀分割現實，很難保證執行的效率。在城市規劃、國土和交通這幾塊，深圳顯然考慮到了這種局限而有所應對，其他領域就基本是老模式。

按照馬敬仁的想法，目前深圳市的6個大區應該改設為20～30個小區。每個小區里所有政府機構集中辦公，就像銀行的儲蓄網點一樣，“把服務送到家門口”。

而更為關鍵的是，監督部門在決策、執行、監督三者中偏弱的現實，幾無任何實質性改變。據深圳市紀委辦公廳宣教室主任陳章聯介紹，深圳目前在行政監察方面實行“雙保險”，不僅有6大覆蓋全市各部門的市監察局直屬派駐組，還在部分要害部門，比方工商、稅務、國土等，設置了內部監察處室。這些處室“工作上對所在部門領導負責，業務上受市監察局指導”。

但馬敬仁并不認同這種所謂“雙保險”。他說，尤其是內部監察處室，其工作人員在組織上歸所在部門領導，利益上由所在單位負責工資福利，處在這樣一種境地，談何監督？

至于方案提出的三大創新機制，有專家指出，由于缺乏相應的立法保障，其生存前景堪憂。這一點，深圳市行政審批制度改革辦公室副主任沈毅深有同感。

他在接受中國《新聞周刊》采訪時說，“就審批制度改革而言，最緊要的不是某次改革拿掉多少審批項目，而是盡快從法律上確定行政審批的范圍、權限。立法的問題不解決，就難保不陷在減而又增的怪圈里不能自拔。”