《條例》對(duì)監(jiān)督“重點(diǎn)對(duì)象”的規(guī)定及其意義

王貴秀

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的頒布實(shí)施，是全黨政治生活中的一件大事。我想，深入領(lǐng)會(huì)和緊緊把握《條例》對(duì)監(jiān)督"重點(diǎn)對(duì)象"的規(guī)定及其意義，對(duì)于學(xué)習(xí)和貫徹執(zhí)行《條例》來(lái)說(shuō)，是大有益處的。

黨內(nèi)監(jiān)督，一般地說(shuō)或者從原則上說(shuō)，涉及到全黨的方方面面，內(nèi)容很多。就監(jiān)督對(duì)象和主體而言，所有黨組織、黨員干部和黨員都是黨內(nèi)監(jiān)督的"對(duì)象"（被監(jiān)督者），同時(shí)也都是黨內(nèi)監(jiān)督的"主體"（監(jiān)督者）。但是，《條例》并沒(méi)有求全、求細(xì)，面面俱到，而是突出重點(diǎn)，明確把"黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人"規(guī)定為黨內(nèi)監(jiān)督的"重點(diǎn)對(duì)象"。胡錦濤總書(shū)記在中央紀(jì)委第三次全體會(huì)議上的講話中也強(qiáng)調(diào)指出： "加強(qiáng)監(jiān)督制約，要堅(jiān)持以領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)"。這里所說(shuō)的"重點(diǎn)對(duì)象"，按照《條例》規(guī)定，主要是指：黨的各級(jí)委員會(huì)及其成員（包括委員、常委、副書(shū)記、書(shū)記），各級(jí)紀(jì)委及其成員（包括委員、常委、副書(shū)記、書(shū)記），黨委工作部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人。而特別是，"各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人"又是黨內(nèi)監(jiān)督"重點(diǎn)對(duì)象"中的重點(diǎn)。這也就是說(shuō)，從中央到地方、再到基層煹車母骷段員會(huì)書(shū)記是黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)象的重中之重，關(guān)鍵之關(guān)鍵。

這里需要注意，《條例》沒(méi)有使用"一把手"之類提法。長(zhǎng)期以來(lái)人們常常把黨委書(shū)記稱為"一把手"，或者把書(shū)記與行政首長(zhǎng)合稱為"黨政一把手"。這是不科學(xué)的。因?yàn)槲覀凕h實(shí)行的是嚴(yán)格的委員（會(huì)）制或集體領(lǐng)導(dǎo)制、集體負(fù)責(zé)制，黨內(nèi)的權(quán)力只能由黨委集體來(lái)行使，而絕不能由書(shū)記個(gè)人來(lái)行使，或者說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)只能是黨委有組織的集體行為，而不能是書(shū)記個(gè)人的行為。這與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制或"一長(zhǎng)制"，是很不相同的，無(wú)論如何不應(yīng)該加以混淆。"一把手"或"黨政一把手"的提法之所以不科學(xué)就在于它把黨的委員（會(huì)）制混同于首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制或"一長(zhǎng)制"了。作為"一把手"之來(lái)源的"班長(zhǎng)"的提法也不科學(xué)。大家知道，班、排、連……是軍隊(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制。在一個(gè)班里，班長(zhǎng)與戰(zhàn)士的關(guān)系基本上是指揮與被指揮的關(guān)系，并非少數(shù)服從多數(shù)的關(guān)系。但在黨委內(nèi)，書(shū)記與其他委員的基本關(guān)系卻是少數(shù)服從多數(shù)的關(guān)系，決定重大問(wèn)題實(shí)行一人一票的原則。因此，把書(shū)記比喻為"班長(zhǎng)"，言外之意其他委員就成為"戰(zhàn)士"，這種比喻是很不確切的。我認(rèn)為，"一把手"、"班長(zhǎng)"之類運(yùn)用于黨委書(shū)記，這不僅僅是一個(gè)稱謂或提法的問(wèn)題，而且是無(wú)原則地突出個(gè)人的一種表現(xiàn)，有損于黨的委員會(huì)書(shū)記個(gè)人與其他委員的關(guān)系，有損于黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制。《條例》作為一種規(guī)范性的規(guī)定在對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督"重點(diǎn)對(duì)象"的規(guī)定中，把書(shū)記歸入"主要負(fù)責(zé)人"的范疇，而且通篇在涉及書(shū)記的地方都沒(méi)有使用"一把手"之類的提法。這是科學(xué)的，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模部梢钥醋魇菍?duì)這種不當(dāng)提法的澄清和糾正。建議今后大家都不要再使用這類提法了。

《條例》對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督的"重點(diǎn)對(duì)象"的定位，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，完全切合我們黨的具體實(shí)際，也完全符合"抓主要矛盾"的辯證唯物主義工作方法和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，因而是非常合理的。

《條例》之所以這樣來(lái)規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督的"重點(diǎn)對(duì)象"，主要是因?yàn)椋海ǎ保┰诂F(xiàn)行體制下，黨的這些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部在黨的一定層次和范圍內(nèi)擁有大權(quán)、重權(quán)，處于特別重要的地位，起著重大的作用；（２）它（他）們的狀況如何，對(duì)于黨的自身建設(shè)、黨內(nèi)監(jiān)督以至國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，具有舉足輕重的地位和作用，以至關(guān)系到黨和國(guó)家的前途命運(yùn)；（３）正因?yàn)槿绱耍@些"重點(diǎn)對(duì)象"是黨內(nèi)以及國(guó)家中最需要監(jiān)督的對(duì)象，然而卻又是長(zhǎng)期以來(lái)最缺乏監(jiān)督、也最難監(jiān)督的部位。（４）就"從源頭上懲治和防范腐敗"來(lái)說(shuō)，最根本的在于對(duì)這些"重點(diǎn)對(duì)象"所擁有的權(quán)力的制約和監(jiān)督。有材料表明，在近些年來(lái)揭露出來(lái)的腐敗分子中，所謂"一把手"就占到１／４－１／３，有的地方甚至更多。如湖北省紀(jì)委的一份資料顯示，２００１年以來(lái)，省紀(jì)委自辦案件４４件，其中涉及所謂"一把手"的案件就有２３件，占５２．５％。（參見(jiàn)邵道生：《反腐敗形勢(shì)仍很嚴(yán)峻》，《是與非》雜志２００４年第１期）。其癥結(jié)恰恰就在于他們手中握有大權(quán)、重權(quán)而得不到有效監(jiān)督；不受監(jiān)督的權(quán)力，必然會(huì)腐敗。而且，在一定范圍內(nèi)，最高最大的權(quán)力一旦得不到監(jiān)督而導(dǎo)致腐敗，那么，他就會(huì)成為一群一伙腐敗分子的保護(hù)傘，從而形成一個(gè)腐敗網(wǎng)。像程維高之類，利用手中的大權(quán)，不僅自己搞腐敗，而且縱容、包庇家人、親信、"下屬"和"下屬的下屬"搞腐敗。當(dāng)查到他的秘書(shū)李真及其同伙張鐵善等人時(shí)，他認(rèn)為查李真等人就是查他自己，千方百計(jì)加以阻撓和壓制，而且，以各種手段對(duì)檢舉揭發(fā)者和查處者進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，極力抗拒。這說(shuō)明對(duì)位高權(quán)重者缺乏監(jiān)督，問(wèn)題是多么嚴(yán)重，反腐敗又是多么艱難。

可以看出，《條例》對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督"重點(diǎn)對(duì)象"的規(guī)定，不僅抓住和突出了重點(diǎn)，而且抓住和突出了難點(diǎn)。如果能夠圍繞監(jiān)督的"重點(diǎn)對(duì)象"建立起一套強(qiáng)有力的黨內(nèi)監(jiān)督制度，從而使之確實(shí)得到有效監(jiān)督，那整個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題以及黨內(nèi)其他問(wèn)題，也就會(huì)迎刃而解。這就是《條例》對(duì)監(jiān)督"重點(diǎn)對(duì)象"的規(guī)定的根本意義之所在。

那么，如何才能加大對(duì)"重點(diǎn)對(duì)象"的監(jiān)督力度，確實(shí)使之得到有效監(jiān)督呢？這是《條例》力求解決的一個(gè)問(wèn)題，也是黨的各級(jí)組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹執(zhí)行《條例》過(guò)程中，應(yīng)該針對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)、本單位在監(jiān)督方面所存在的削弱環(huán)節(jié)努力加以解決的一個(gè)問(wèn)題。

要加大對(duì)重點(diǎn)對(duì)象的監(jiān)督力度，根據(jù)《條例》精神，在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，似可著力于以下三點(diǎn)。

１、加大自上而下的"權(quán)力"監(jiān)督力度。在現(xiàn)行體制下，加強(qiáng)自上而下的監(jiān)督主要有三條渠道：首先是加強(qiáng)上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)有關(guān)"重點(diǎn)對(duì)象"的"全面監(jiān)督"（或"一般監(jiān)督"）；其次是加強(qiáng)作為黨內(nèi)專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的紀(jì)委對(duì)有關(guān)"重點(diǎn)對(duì)象"的"專門(mén)監(jiān)督"；再次是隨著中央和省（市、區(qū)）建立巡視制度而充分發(fā)揮巡視組對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的巡視監(jiān)督。這三者特別是前二者，都屬于"以權(quán)力制約監(jiān)督權(quán)力"的范疇，而且，都是以比被監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力更高更強(qiáng)的權(quán)力的監(jiān)督。因此，這樣的監(jiān)督是在現(xiàn)行體制下最強(qiáng)有力、最有權(quán)威性的監(jiān)督。只有前兩種權(quán)力（第三種權(quán)力最終只有通過(guò)前兩種權(quán)力才能起到應(yīng)有的作用）對(duì)"重點(diǎn)對(duì)象"濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，瀆職、失職等違規(guī)、違紀(jì)行為的監(jiān)督，具有雙重功能和作用：不僅具有"在口頭上加以責(zé)備"的功能和作用，而且具有"在行動(dòng)上加以糾正"的功能和作用。也就是說(shuō)，惟有前兩種權(quán)力才能使被監(jiān)督者的違規(guī)行為及時(shí)中止或改變，以至因此而受到懲處。

這里涉及到列寧關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)重要思想。列寧指出："黨應(yīng)當(dāng)自己監(jiān)督它的負(fù)責(zé)人執(zhí)行黨章的規(guī)定，而'監(jiān)督'也不單單是在口頭上加以責(zé)備，而是要在行動(dòng)上加以糾正。誰(shuí)不善于要求和做到使他的受托者完成他們對(duì)委托人所負(fù)的責(zé)任，誰(shuí)就不配享受政治自由公民的稱號(hào)。誰(shuí)不善于要求和做到使他的受托者完成他們對(duì)委托人所負(fù)的黨的責(zé)任，誰(shuí)就不配具有黨員的稱號(hào)。"（《列寧全集》第８卷第１９７頁(yè)）列寧在此明確強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的負(fù)責(zé)人；監(jiān)督不僅僅是對(duì)被監(jiān)督者（權(quán)力的受托者）濫用權(quán)力、失職、瀆職或不盡責(zé)等行為 "在口頭上加以責(zé)備"，而且更重要的是能夠"在行動(dòng)上加以糾正"（即使其中止或改變，以至予以應(yīng)得的懲罰）；只有比被監(jiān)督者的權(quán)力更高、更大、更強(qiáng)的權(quán)力（委托權(quán)），才能采取組織措施，"糾正"被監(jiān)督者（受托者）的違規(guī)行為。我認(rèn)為，把列寧的這一思想用來(lái)指引我們深入理解《條例》，加大對(duì)黨內(nèi)"重點(diǎn)對(duì)象"的監(jiān)督力度，是很有現(xiàn)實(shí)意義的。

在《條例》規(guī)定的"十項(xiàng)監(jiān)督制度"中熤遼儆"述職述廉"、"信訪處理"、"談話和戒勉"、"巡視"、"詢問(wèn)和質(zhì)詢"和"罷免或撤換"等六項(xiàng)制度是有關(guān)自上而下的權(quán)力監(jiān)督的制度，其中大多屬于對(duì)被監(jiān)督對(duì)象"在口頭上加以責(zé)備"（或可能構(gòu)成"在口頭上加以責(zé)備"）的范疇，有的直接涉及到"在行動(dòng)上加以糾正"的問(wèn)題，如"罷免或撤換"。這些制度安排充分反映了新時(shí)期關(guān)于"關(guān)口前移，監(jiān)督到位"，加大防范力度的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

２、加強(qiáng)自下而上的"權(quán)利"監(jiān)督。這主要是指黨員（包括黨代表、黨員干部）行使個(gè)人權(quán)利而對(duì)"重點(diǎn)對(duì)象"進(jìn)行的監(jiān)督。其基本的形式和手段，主要是進(jìn)行批評(píng)、提出意見(jiàn)和建議、檢舉、揭發(fā)和控告等。這屬于"以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力"的范疇。從權(quán)利（權(quán)力）的授受關(guān)系來(lái)說(shuō)，黨員權(quán)利是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力的來(lái)源和基礎(chǔ)。但是，從監(jiān)督的功能和作用本身來(lái)說(shuō)，"以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力"只具有"在口頭上加以責(zé)備"的功能和作用。包括新聞媒體，它對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督，在本質(zhì)上也屬于"以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力"的范疇，其功能和作用也主要是在于"在口頭上加以責(zé)備"。媒體的輿論監(jiān)督有時(shí)對(duì)擁有權(quán)力的被監(jiān)督者能夠產(chǎn)生強(qiáng)大的威懾力，更重要的是會(huì)以此引起有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)注、重視，以至采取組織措施，去查處。這就是說(shuō)，"以權(quán)利制約監(jiān)督權(quán)力"究竟能起多大作用并不取決于它本身，而最終取決于授權(quán)機(jī)關(guān)、上級(jí)機(jī)關(guān)和專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)其采取何種態(tài)度，作出何種反應(yīng)。而且，以權(quán)利來(lái)監(jiān)督"重點(diǎn)對(duì)象"，如果沒(méi)有更大更強(qiáng)有力的權(quán)力的及時(shí)介入和干預(yù)，予以積極支持和有效保護(hù)，那么，監(jiān)督者往往還會(huì)付出巨大而沉重的代價(jià)。像郭光允揭發(fā)檢舉而遭受打擊報(bào)復(fù)的事件，就很有典型性，很能說(shuō)明問(wèn)題。

為了使黨員的監(jiān)督權(quán)（權(quán)利）確實(shí)得到保障，可以考慮：第一，像郭光允這樣的黨員和黨員干部，應(yīng)該在全黨樹(shù)為先進(jìn)典型，號(hào)召大家學(xué)習(xí)，使他們的精神發(fā)揚(yáng)光大；對(duì)于其遭受到的損失給予應(yīng)得的補(bǔ)賞，并給予重獎(jiǎng)。同時(shí)，對(duì)于那些打擊報(bào)復(fù)者，必須依據(jù)不同情節(jié)，分別給予應(yīng)有的懲處，對(duì)構(gòu)成誣陷罪者，一定要移交司法機(jī)關(guān)，繩之以法。第二，盡快修訂《黨員權(quán)利保障條例（試行）》和制定"監(jiān)督保障細(xì)則"，以便一方面使黨員權(quán)利得到確實(shí)保障，另一方面使打擊報(bào)復(fù)者及時(shí)得到懲罰。只有這樣，才能扶正祛邪，從制度上保證和促進(jìn)優(yōu)良的黨風(fēng)以至政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣的形成和鞏固。

３、加強(qiáng)黨的委員會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督。按《條例》關(guān)于"監(jiān)督職責(zé)"的規(guī)定，黨的各級(jí)委員會(huì)委員和紀(jì)委委員對(duì)同級(jí)黨委、紀(jì)委及其負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，就屬于委員會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督。從根本上說(shuō)，委員監(jiān)督是委員會(huì)內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)。只有委員人人負(fù)起監(jiān)督責(zé)任，才能有黨的委員會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督。但是，分別來(lái)說(shuō)，委員的監(jiān)督只是委員個(gè)人向黨的組織提出的一種"訴求"，在本質(zhì)上至多屬于"在口頭上加以責(zé)備"的范疇。其作用和效果究竟如何，最終取決于他所在的委員會(huì)。要能使委員的這種"訴求"性監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有功能和作用，就必須在黨的委員會(huì)內(nèi)部建立起嚴(yán)格而有效的制度和整合機(jī)制，使之確實(shí)能夠得到制度保障。

在《條例》規(guī)定的"十項(xiàng)監(jiān)督制度"中，第一項(xiàng)就是黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)制。要嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制。要制定、完善并嚴(yán)格執(zhí)行議事規(guī)則，保證決策科學(xué)、民主。特別是還規(guī)定，對(duì)違反制度者要追究主要責(zé)任人。這種制度安排，其宗旨就在于加強(qiáng)黨的委員會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督。

為了確實(shí)加強(qiáng)黨委內(nèi)部的監(jiān)督，必須按照十六大報(bào)告的要求，改革和完善黨的委員會(huì)制度，著力于建立健全黨委的民主科學(xué)決策機(jī)制。關(guān)鍵是制定合理、可行而有效的議事決策規(guī)則，形成剛性制度，嚴(yán)格加以執(zhí)行。為此，必須從根本上確實(shí)消除鄧小平早就指出的那種"以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個(gè)人專斷的實(shí)質(zhì)"的痼疾，而切忌作表面文章，搞花架子和形式主義。

從以上三個(gè)方面著手，圍繞"重點(diǎn)對(duì)象"，來(lái)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，一定會(huì)取得顯著成效。不過(guò)，要從根本上加大對(duì)"重點(diǎn)對(duì)象"的監(jiān)督力度，還需要從長(zhǎng)計(jì)議，通過(guò)修改黨章來(lái)調(diào)整和理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系和結(jié)構(gòu)。特別是，必須改革和完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨代表大會(huì)常任制。眾所周知，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》是在原有體制下，依據(jù)現(xiàn)行黨章制定的。這樣一來(lái)，它就不能不把作為黨內(nèi)監(jiān)督"主體"（監(jiān)督者）的"最高監(jiān)督機(jī)關(guān)"定位為黨的各級(jí)委員會(huì)（而基本沒(méi)有涉及黨的各級(jí)代表大會(huì)）。這從第二章對(duì)"監(jiān)督職責(zé)"的規(guī)定可以看得很清楚。這里規(guī)定的監(jiān)督"主體"（監(jiān)督者）包括：（１）黨的各級(jí)委員會(huì)（第六條）；（２）黨的各級(jí)委員會(huì)委員（第七條）；（３）黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)（第八條）；（４）黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)委員（第九條）；（５）黨員（第十條）；（６）黨的各級(jí)代表大會(huì)代表（第十一條）。其中，只有（１）、（３）兩項(xiàng)規(guī)定的監(jiān)督者是黨的組織，即有全面監(jiān)督權(quán)的黨委和有專門(mén)監(jiān)督權(quán)的紀(jì)委，而其他則都是黨員、黨代表和黨的委員會(huì)委員個(gè)人。這就是說(shuō)，從中央到地方直到基層的每個(gè)層次上，黨的各級(jí)委員會(huì)是該層次擁有最高權(quán)力的監(jiān)督者，而授權(quán)于它的代表大會(huì)（即高于它、有權(quán)對(duì)它實(shí)施強(qiáng)有力監(jiān)督的最高權(quán)力機(jī)關(guān)）則基本缺失。盡管規(guī)定了黨代表的權(quán)利和職責(zé)，但由于黨代表大會(huì)實(shí)行"非常任制"，在大會(huì)閉會(huì)的漫長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，黨代表因沒(méi)有組織載體而至多只能向黨委提出"訴求"而以個(gè)人權(quán)利實(shí)施監(jiān)督，這不能與代表大會(huì)同日而語(yǔ)。要彌補(bǔ)這個(gè)重大缺失，唯一的路徑就是改革和完善黨的代表大會(huì)，實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制，而且，必須在"八大"實(shí)行的"常任制"基礎(chǔ)上，再向前推進(jìn)一步，由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生其常設(shè)機(jī)關(guān)--"黨的代表大會(huì)常設(shè)委員會(huì)"，類似于人大常委會(huì)那樣。只有這樣，黨的各級(jí)委員會(huì)，即使在代表大會(huì)閉會(huì)期間，也才能得到其授權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。可以肯定，這樣的黨代表大會(huì)常任制的實(shí)行，必將會(huì)使黨內(nèi)民主的發(fā)展和制度建設(shè)，黨內(nèi)監(jiān)督的進(jìn)一步完善跨入一個(gè)新階段，達(dá)到一種新境界。