權利與權力：黨內監督的政治學解讀

王中汝

一、軟弱無力：黨內監督的尷尬與困境

僅僅黨的十五大以來，全國省（部）級以上機關共制定黨風廉政方面的法律法規及其他規范性文件２０００余項，其中，中央紀委、監察部制定的有１２０余項。能說我們的監督制度不健全嗎？從"工作餐"、手機話費、配備電腦到經商、出國，從八小時以內到八小時以外，處處有規矩。為什么隨著禁止性的法律法規的愈定愈多，各種違法亂紀行為也越來越猖狂？

從中央到地方，我們擁有３０多萬人的紀檢監察隊伍，擁有數萬個紀檢監察機構，專職從事黨員干部的黨風廉政建設工作，但８０％以上的涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件來源于群眾的舉報。一方面，我們為人民群眾頂住風險、挺身而出而鼓與呼，另一方面我們不能不捫心自問：我們的紀檢人員和紀檢機構在防范與揭露干部隊伍中的違法亂紀上發揮了多大的作用？

過去２０多年來，中國建立了形式上十分健全的干部監督體系，包括權力監督、司法監督、輿論監督，其中黨內監督是這個體系上非常重要的一環。但是，現實生活中卻存在著較為普遍的極不正常的"三基本"現象：事前基本沒有監督，事中基本缺乏監督，事后基本不是監督。這些名目繁多的監督形式、監督機制以及由此構成的監督體系，為什么在實踐中往往顯得這樣的蒼白？

種種現象，不能不使人感到有一種難以言表的悵惘和困惑。毫無疑問，這么多吏治腐敗的現象，首先說明執政的中國共產黨內出了問題，共產黨的內部監督出了問題。但這并不是說，共產黨不重視黨內監督問題，不明白其中的厲害得失。早在１９５７年，鄧小平就指出，中國共產黨是執政的黨，大量的干部居于領導地位。"在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。"因此，"黨要受監督，黨員要受監督"。理論與實踐嚴重背離應該使我們反思：我們的黨內監督機制究竟出了什么問題？

二、黨員權利缺失是黨內監督薄弱的根本原因

中國共產黨是中國的執政黨，這意味著人民把體現著國家本質特征的公共權力委托給了中國共產黨。因而，黨的領導權和執政權是一種特有的"公共權力"，屬于全黨所有，其"公共性"也決定了民主原則是黨賴以存在和運行的根本準則。全體黨員有權平等地直接或間接地決定和處理黨內的一切事務，黨員是黨的主體和各級黨組織的"主人"。所有黨員，無論是擔任黨內領導職務的黨員還是普通黨員，在黨內政治生活中是完全平等的，平等地享有黨章規定的權利，平等地對黨承擔義務。各級黨的領導機關和領導干部的權力，代表黨參加并領導國家機關的黨員的"代表"資格，都來自相應范圍內的黨員的授權，而且這種充分的黨內授權是黨員干部"代表"資格被人民承認的前提。

根據這種民主原則，中國共產黨黨章規定，黨員享有以下權利：（一）參加黨的有關會議，閱讀黨的有關文件，接受黨的教育和培訓；（二）在黨的會議上和黨報黨刊上，參加關于黨的政策問題的討論；（三）對黨的工作提出建議和倡議；（四）在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部；（五）行使表決權、選舉勸，有被選舉權；（六）在黨組織討論決定對黨員的黨紀處分或作出鑒定時，本人有權參加和進行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護；（七）對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出；（八）向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，并要求有關組織給以負責的答復。黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利。

黨章關于黨員權利的這些規定，為黨內民主的發展奠定了堅實的基礎。但不幸的是，黨章的規定與黨內民主的現實之間存在著巨大的反差。首先，黨章關于黨員知情權的規定過于籠統、過于抽象。"知情權"是黨員在黨內應該享有的基本權利，沒有對黨內事物的充分知情，所有其他權利都無從談起。黨章規定了黨員有參加黨的有關會議、閱讀黨的有關文件的權利，并把其作為黨員討論政策、提出建議，以及批評、檢舉、揭發任何組織和黨員的前提。事實上，黨員了解黨內情況的側重點不在開會、閱讀文件，而在于了解黨的各級組織的決策和執行活動。鑒于普通黨員與黨員干部之間嚴重的信息不對稱，實踐證明，這些環節往往是黨員難以知道而又容易出問題的環節。

其次，黨章賦予黨員的第（二）條和第（七）條權利，實際上是規定黨員在黨內具有"言論自由權"和"思想自由權"。關于"言論自由權"是指，在不違背黨的章程、綱領的前提下，黨員有權利在黨內就黨的政策或某一具體黨組織的策略提出不同意見，而不應該受到什么束縛和責難。關于"思想自由權"，是指黨員在政治上和行動上堅決執行黨已經作出的決定的前提下，可以在思想上保留自己的不同意見，并且有權利向上級組織直至中央提出。雖然黨章規定得很清楚了，但在現實生活中，阻礙黨內言論自由和思想自由的因素還很多，以致于大大抑制了黨員的創造性和積極性，使黨的思想文化生活缺乏必要的生機與活力。

第三，黨章規定黨員享有"表決權、選舉權、被選舉權"，這是民主原則下黨員最根本的權利--廣大黨員對黨內的"事"（決策）和"人"（選舉與被選舉）享有最終的決定權。就表決權而言，黨章雖然有這樣的規定，但在實際上并沒有建立起表決的運行機制。就后者而言，作為黨員實現黨內"主人"地位的選舉權和被選舉權，實際上還很不完善。建黨已經８０多年了，和平執政也有５０多年，至今還沒有制定出一部全黨適用的規范的選舉條例或辦法。這樣，黨員的最根本權利也打了折扣。

以權利制約權力是現代民主政治和權力制約的根本法則。權利產生權力，賦予權力以合法性，從而能夠有效地制約監督權力。黨員民主權利的缺失，實際上意味著黨內權利－權力關系的顛倒和干群關系的錯位：理論上的"授權"者無"權"可授；實際上的"授權者"或"私自授受"，權力肆虐，或秉公而授，無力監督；理論上的"主人"在現實中處于權力邊緣，理論上的"仆人"居于現實權力的中心。探詢黨內監督薄弱，如果不明了權利－權力關系顛倒和干群主體錯位這個現實，就等于隔靴搔癢，沒有抓住事物的根本。

三、權力運行機制不順暢是黨內監督薄弱的重要原因

權力制約監督的思想是人類政治文明的精華。法國著名思想家孟得斯鳩的"一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗"，以及英國著名思想家阿克頓的"權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗"，已經為近代以來的世界歷史所證實。改革開放以來，權力必須受到制約監督，也日益成為中國共產黨人的共識。黨的十六大報告把"加強對權力的制約和監督"專列出來，作為"政治建設和政治體制改革"的九大任務之一。胡錦濤總書記在２００３年２月舉行的中紀委二次全會上也指出，"歷史和現實都表明，不受監督的權力必然導致腐敗。"

客觀地說，至今為止，人類歷史上成功地把權力制約監督思想運用到政治實踐中的是西方發達國家。資產階級革命勝利后，采取立法、行政、司法三權分立的形式，確立了較為科學的權力相互制約、相互監督而又彼此合作的政治體制，成功地緩和了階級矛盾，防止了專制主義的復辟，從而穩固了資產階級的政治統治。當然，不能把我們的黨內監督比附于西方的分權體制，但它們的基本原理卻有共通之處--防止權力的濫用和隨之而來的腐敗。正是在這個意義上，十六大提出，要"建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。"

權力結構合理和配置科學是權力制約監督有效的必要前提：在結構上，監督者必須享有獨立的地位，不能與被監督者有依附或其他形式的利益關聯，此之謂結構合理；在配置上，監督者必須擁有至少不低于被監督者的權力，此之謂配置科學。以這兩個標準來審視，我們可以發現，現行的黨內監督體制存在著嚴重的缺陷。

首先是下級監督。下級監督一向是中國共產黨所提倡的，周恩來早在上世紀５０年代就多次強調，"中央與地方要互相影響互相監督，不要以為只是上面對下面監督，下面同樣要監督上面，起制約的作用。"要求下級有效監督上級，在實踐中是行不通的。下級權力小于上級，甚至作為下級的個人有時候根本就沒有什么權力，而上級往往決定著下級以及其工作人員的去留、待遇等。即使下級的某些工作人員發現了上級存在的問題，在決定自身命運的上級面前也不敢"較真"監督。因此，我們在理論上重視的下級監督，事實上起不到什么有效作用。

其次是同級監督。在目前的領導體制下，所謂同級監督，事實上是一種變了形的"下級監督"。作為黨內專門監督機構的各級紀委，目前名義上實行的是同級黨委和上級紀委的雙重領導，但由于關系各級紀委成員切身利益的決定權都掌握在同級黨委手里，實際上只有同級黨委對黨內監督機構具有真正的領導權，上級紀委的領導權可以說是徒有虛名。這種領導體制的直接后果是導致了監督機構缺乏應有的獨立性，嚴重依附于同級黨委及其領導成員，并成為其事實上的下級。如果同級黨委及其領導成員接受監督的自覺性強，紀委還能履行職責，反之，紀委則無能為力。近年來的事實也表明，各種職務犯罪幾乎沒有是同級紀委發現查辦的，同級紀委幾乎不按"五項制度"向上級匯報黨委的情況。

最后是上級監督。應該說，上級監督是最有效的，特別是中紀委這幾年查處了不少舉國震驚的大案要案。但是，上級監督也面臨著不少問題。一是上級監督成本過高，一些本來應該而且可以通過同級紀委查辦的案件往往由于同級監督的缺陷而非由上級紀委出面不可，上級紀委特別是中央紀委成了地方干部違法亂紀事件的"滅火隊"，浪費了大量的人力、物力和財力。二是上級監督的難度越來越大，一些地方的貪腐分子往往成為"一榮俱榮、一損俱損"的利益共同體，相互勾結編織成外人難以識破的利益關系網。三是上級監督具有滯后性的特點。由于上級與下級在時間和空間上的距離，使得上級不知情，對下級的監督要以案件線索為抓手，只是一種查案式的事后監督，而無法做到事前和事中監督，更無法及時挽救墜入犯罪深淵的黨員干部和消除他們給黨帶來的消極影響。

以權力制約權力是現代民主政治和權力制約的另一根本法則。黨內權力結構不合理，權力配置缺乏科學性，是導致黨內監督軟弱無力的重要原因。好在中國共產黨已經比較深刻地認識到這個問題的嚴重性，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的制訂與頒布，表明黨正在努力地從權力結構與權力配置上探索解決問題的辦法，這是一條正確的路。

四、發展黨內民主是強化黨內監督的根本出路

如何完善黨內監督體系是全黨及全社會都很關注的問題。無論是強調強化黨內監督意識，健全黨內監督制度，還是強調改革黨內監督體制，實行紀檢機構的垂直監督或平行監督，都集中體現了以權力制約權力的必要性。但是，在以權利制約權力和以權力制約權力兩種權力制約法則之間，哪一種具有根本性的意義？恐怕具有決定性、根本性意義的是以權利制約權力。沒有黨員權利對黨員干部權力的有效制約，就沒有健康的權力之間的監督和制約。因此，以推行黨的代表大會常任制和改革黨內選舉制度為重點，以切實保障黨員民主權利為核心，積極推進黨內民主進程，是強化黨內監督、健全黨的肌體的根本出路。

從根本上說，黨的全國代表大會是黨的最高權力機關。但是，歷史和現實都表明，黨的代表大會在政治生活中發揮的作用是與其政治地位不相稱的--實行非常任制，只能在幾年一次的開會期間發揮一些象征性的作用，賦予已經決定的重大問題以程序合法性，而不可能在黨的決策和監督上發揮應有的作用。為了改變黨的代表大會的"橡皮圖章"形象，充分地發揮普通黨員和黨代表的積極作用，必須把黨的代表大會由非常任制改為常任制。早在１９５６年黨的八大上，鄧小平就提出了這個問題，"代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關，它的效果，是幾年開會一次和每次重新選舉代表的原有制度所難達到的。……這種改革，必然可以使黨內民主得到重大的發展。"近些年來，一些地方試行黨的代表大會常任制的實踐證明，其積極效果尚在驗證之中。當然，從保障黨員的民主權利、督促黨的領導人自覺接受代表大會的監督方面來看，黨的代表大會常任制無疑能夠發揮很好的作用。

黨內選舉制度是黨內民主制度中的一項根本制度，也是黨賴以安身立命的民主原則的制度化、程序化表達。黨內選舉的過程，實際上是普通黨員與黨內領導人之間的授權與被授權過程。選舉制度實行得如何，往往標志著黨內民主的發展程度。改革和完善黨內選舉制度的重點，是從制度上逐漸消除長期以來形成的、自上而下的委任制或變相委任制代替自下而上的選舉制的傾向，逐步消除不尊重選舉人意志或變相操縱選舉人意志的現象，逐步提高黨內選舉的真實性、民主性。與改革和完善黨內選舉制度相關的，是建立黨內彈劾罷免制度，后者是前者合乎邏輯的延伸和補充。只有通過健全的黨內選舉制度和黨內彈劾罷免制度，才能從根本上解決黨的各級領導人向誰負責的問題，才能在根本上解決黨內監督問題。黨的十六大指出，黨內民主是黨的生命。這個論斷包括三層意思：沒有黨內民主，就沒有科學的決策和正確的領導；就沒有健全的、制約有力的黨內監督；也沒有充分而又真實的社會主義民主政治。很清楚，缺失了民主與監督的黨，必然會蛻化成官僚與獨斷的黨而被人民所拋棄，也根本不可能創造出生氣勃勃的國家民主。從這個意義上說，黨內監督也是黨的生命。