中南海，專家問政漸趨制度化

永　治

從２００２年１２月至２００３年９月，新一屆政治局在９個(gè)月內(nèi)集體學(xué)習(xí)７次，頻率和邀請學(xué)者的范圍都超出上屆；國務(wù)院的集體學(xué)習(xí)則是以前沒有報(bào)道過的。中央的示范行為，向來會(huì)得到地方政府的廣泛模仿和跟進(jìn)。有學(xué)者透露，建立固定的學(xué)習(xí)制度和組織專家顧問團(tuán)等決策咨詢機(jī)構(gòu)，已開始在部分地方試驗(yàn)推廣。

決策科學(xué)化和民主化：從理論到行動(dòng)

與以往的另一不同是，本屆政治局和國務(wù)院的集體學(xué)習(xí)，都由新華社及時(shí)報(bào)道，或可視為新的領(lǐng)導(dǎo)集體向外界明確表示推進(jìn)決策科學(xué)化和民主化的決心。

在毛澤東時(shí)代，中共決策一般以領(lǐng)袖意志為主，事前極少公開報(bào)道。第二代領(lǐng)導(dǎo)核心鄧小平復(fù)出后，推行經(jīng)濟(jì)改革，也推動(dòng)政治改革，包括推進(jìn)黨和國家決策的科學(xué)化和民主化。上世紀(jì)８０年代初成立的國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家體改委和國務(wù)院農(nóng)村政策研究中心，成為最早的智囊機(jī)構(gòu)，直接推動(dòng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革。

第三代領(lǐng)導(dǎo)核心江澤民２００２年１１月在十六大報(bào)告中，明確提出“改革和完善決策機(jī)制”是交代給第四代領(lǐng)導(dǎo)集體的政治任務(wù)，江澤民在闡述“推進(jìn)決策科學(xué)化民主化”時(shí)，具體提出各級決策機(jī)關(guān)都要建立社情民意反映制度、重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制度和責(zé)任制。而江澤民上述報(bào)告中的每一句話，都意味著已經(jīng)或?qū)頃?huì)有相應(yīng)的制度安排。新一屆政治局和國務(wù)院集體學(xué)習(xí)以及總理召開專家座談會(huì)，即是落實(shí)“專家咨詢制度”。

事實(shí)上，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體的７次政治局集體學(xué)習(xí)，都已成為一些重大決策出臺(tái)的前奏。

２００２年１２月２６日，政治局首次集體學(xué)習(xí)，內(nèi)容是憲法。２００３年８月１１日公布的十六屆三中全會(huì)的主要議程之一即是討論修改憲法部分內(nèi)容的建議，供明年十屆人大二次會(huì)議表決。

２００３年１月２８日，政治局學(xué)習(xí)世界經(jīng)濟(jì)形勢和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。十六屆三中全會(huì)的議程之一，即是討論完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

３月２８日的學(xué)習(xí)內(nèi)容是世界就業(yè)發(fā)展趨勢和中國就業(yè)政策。８月１５—１６日，全國再就業(yè)工作座談會(huì)在北京舉行，胡錦濤提出針對當(dāng)前就業(yè)問題的７項(xiàng)措施。

４月２８日，非典疫情告急，中科院、清華大學(xué)和中國疾病預(yù)防控制中心學(xué)者講授當(dāng)代科技發(fā)展趨勢和中國的科技發(fā)展，以及運(yùn)用科學(xué)技術(shù)加強(qiáng)非典型肺炎防治工作之后，中央和國務(wù)院出臺(tái)了一系列防治非典的緊急措施和法規(guī)。

５月２３日，政治局集體學(xué)習(xí)世界新軍事變革的發(fā)展態(tài)勢。數(shù)月后，中央宣布將在近年裁軍２０萬。

７月２１日，政治局集體學(xué)習(xí)黨的思想理論與時(shí)俱進(jìn)的歷史。之后，海外媒體推測，十六屆三中全會(huì)可能繼續(xù)“與時(shí)俱進(jìn)”，部分理論問題和制度或有大膽提法和突破，因而有可能像鄧小平發(fā)動(dòng)改革開放的十一屆三中全會(huì)一樣重要。

８月１２日，政治局第七次集體學(xué)習(xí)，兩位“海歸派”——社科院新聞研究所張西明研究員、清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院熊澄宇教授——主講世界文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。而此前，大陸已開始重點(diǎn)清理黨政部門機(jī)關(guān)報(bào)和行業(yè)報(bào)，展開了建國以來最大規(guī)模的報(bào)刊整頓風(fēng)暴。

２００２年以來，從應(yīng)對非典危機(jī)、頂住日美要求人民幣升值的壓力，到農(nóng)村稅費(fèi)改革、廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，國務(wù)院的每個(gè)重大決策也都吸收了專家學(xué)者的建議。

進(jìn)出中南海的學(xué)術(shù)紅人

從近幾屆國務(wù)院的問政舉動(dòng)來看，邀請學(xué)者到中南海參加專家座談會(huì)，一屆比一屆頻繁，進(jìn)入高層視野的學(xué)者也越來越寬泛，越來越年輕，意識(shí)形態(tài)色彩越來越淡化，上下層的溝通渠道也越來越多樣。這迥異于中共前期對學(xué)者的重用主要看其政治立場。

據(jù)新華社報(bào)道，２００２年６月２４日，朱镕基曾在中南海主持經(jīng)濟(jì)工作座談會(huì)，到會(huì)的１２位學(xué)者是：王洛林、吳敬璉、吳樹青、黃達(dá)、謝平、胡鞍鋼、林毅夫、樊綱、陳東琪、呂政、賈康、馬曉河。而胡鞍鋼、林毅夫、樊綱、賈康等中年經(jīng)濟(jì)學(xué)者則得到兩屆總理的青睞。

包括給政治局講課的學(xué)者在內(nèi)，胡鞍鋼等大多有留學(xué)海外的經(jīng)歷，了解西方學(xué)術(shù)前沿性成果，嚴(yán)格按照西方學(xué)術(shù)規(guī)范寫作，從文章中幾乎找不到空洞而偏激的意識(shí)形態(tài)話語。

溫家寶在當(dāng)選總理后的首次記者招待會(huì)上曾提到中國古代農(nóng)村稅費(fèi)改革越改越重的“黃宗羲定律”。這位明代思想家的發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過清華大學(xué)人文學(xué)院教授秦暉在網(wǎng)絡(luò)上的闡釋而被總理所知。

２００２年兩會(huì)期間，胡錦濤和溫家寶都透露他們也上網(wǎng)瀏覽，可見網(wǎng)絡(luò)確已成為他們收集信息的渠道之一。

科學(xué)決策離制度化有多遠(yuǎn)

在時(shí)常出入中南海的經(jīng)濟(jì)學(xué)家中，今年５０歲的胡鞍鋼是曝光率最高者之一。他把自己在１９９９年創(chuàng)辦的“中科院——清華大學(xué)國情研究中心”定位為國家高層決策科學(xué)思想庫之一，即通過國情研究報(bào)告影響決策與政策，在大陸學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)中敢于這樣定位的還沒有幾個(gè)。２００３年１月，他在中共中央機(jī)關(guān)報(bào)《人民日報(bào)》發(fā)表文章《我是如何研究中國國情的》，全面介紹了一個(gè)學(xué)者的研究成果如何得到高層重視和采納的過程。

１９９８年２月他發(fā)表第一份國情報(bào)告《為人民創(chuàng)造工作：中國的失業(yè)問題與就業(yè)戰(zhàn)略》，得到當(dāng)時(shí)的總理朱镕基、副總理吳邦國的批示。到２００２年１０月，胡鞍鋼主持的研究中心已編發(fā)《中國國情分析研究報(bào)告》４７５期，主要讀者是中央領(lǐng)導(dǎo)及各部委和省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。上屆政府總理、副總理等主要領(lǐng)導(dǎo)人對３７份國情報(bào)告批示３９次。《人民日報(bào)》“編者按”介紹，這些獲得批示的報(bào)告，都成為有關(guān)部門政策制定和政策調(diào)整的背景材料。

２００２年底，胡鞍鋼將其研究中心４年來對國家決策最具影響力的報(bào)告匯編成《影響決策的國情報(bào)告》一書，他說自己的國情報(bào)告能影響決策者“關(guān)鍵在于中國決策機(jī)制發(fā)生了重大變化”。他認(rèn)為，毛澤東時(shí)代是個(gè)人決策時(shí)代，鄧小平時(shí)代是集體決策時(shí)代，自２０世紀(jì)９０年代以來是咨詢參與型模式。“中央的決策越來越多地重視聽取、采納各方面專家的意見和建議，使決策建立在科學(xué)化、民主化的基礎(chǔ)上。”

胡鞍鋼反對知識(shí)分子孤芳自賞，對有人非議他頻繁進(jìn)出中南海和在媒體上曝光不以為然。他說：“中國的很多問題不從政治上著手是解決不了的。只有使得決策圈的重要人物產(chǎn)生共鳴，形成公共政策，才有可能最終推動(dòng)社會(huì)形成共識(shí)，使發(fā)展問題得以解決。”

中央決策機(jī)制將推廣至全國

媒體一般把進(jìn)出中南海的學(xué)者稱為高層智囊。不過，當(dāng)記者詢問部分政治局或國務(wù)院授課學(xué)者講課內(nèi)容時(shí)，他們一律明確拒絕，并且不承認(rèn)自己屬于智囊之列。

曾經(jīng)與溫家寶座談的國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副所長陳淮在采訪中表示：“我不好說我是不是智囊。但國務(wù)院發(fā)展研究中心就是為國務(wù)院決策服務(wù)的學(xué)術(shù)咨詢、研究機(jī)構(gòu)。”

事實(shí)上，中共中央和國務(wù)院一直有自己的智囊機(jī)構(gòu)，那就是中央政策研究室和國務(wù)院政策研究室以及國務(wù)院發(fā)展研究中心。各級地方黨委和政府也有對應(yīng)的智囊機(jī)構(gòu)。黨代表大會(huì)的報(bào)告、政府工作報(bào)告等一般都由這些智囊機(jī)構(gòu)參與起草。這些機(jī)構(gòu)的神秘性使外界對其運(yùn)作程序知之甚少。

國家行政學(xué)院杜鋼建認(rèn)為，這些智囊機(jī)構(gòu)也云集了許多一流的學(xué)者，中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對這些人的咨詢更為日常、頻繁，也就沒必要公開報(bào)道了。他們是中央和政府部門直屬的體制內(nèi)專家；而現(xiàn)在被廣泛報(bào)道的進(jìn)出中南海的學(xué)者往往來自高校和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，相應(yīng)被稱為“體制外專家”。