委員會管理體制對公共管理決策的思考

摘要：通過對“中國國家大劇院”建設案例中的委員會制運用的利弊分析，并把“中國國家大劇院”建設與“上海大劇院”建設作以簡要的比較分析，進而探索在中國的公共管理決策中如何運用這一體制。

關鍵詞：委員會制；公共管理決策；國家大劇院；上海大劇院

一、案例：北京“中國國家大劇院”建設

1． 國家大劇院建設由來已久。1958年，周恩來總理提出建設國家大劇院，并批示：地址“以在人民大會堂以西為好”，國家大劇院的建設被列入“十大國慶工程”。但由于受當時經濟條件限制，這一工程未能實施。20世紀70年代末，文化部曾重提興建國家大劇院之事，仍未實現。1990年，文化部再次提出在原址上興建國家大劇院，并成立了籌建辦公室。1997年10月，中央決定在人民大會堂西側空地盡快興建國家大劇院。

2． 中央決策、計劃和目標。1998年1月8日，中央決定成立國家大劇院建設領導小組和國家大劇院業主委員會。確定建設規模12萬平方米，建設內容為4個劇場，建筑設計方案采取邀請方式為主進行國際招標，用4年左右時間建成。估算，國家大劇院約需投資25.5億元，外匯額度1億美元，其來源將主要是國家財政撥款。

3． 組織、領導和運作。中國國家大劇院項目于1998年4月正式批準立項，中央決定成立國家大劇院建設領導小組，由文化部、建設部等組成的大劇院業主委員會負責招標、組織和運作；同時還成立了由國內外專家組成的國家大劇院設計方案評委會（共計11人）和由若干名規劃、建筑、聲學、舞臺、工藝和消防等專家組成的一個技術委員會對參賽方案進行初審；國家計委還委托中國國際工程咨詢公司先后組織進行了對國家大劇院工程的可行性研究報告和初步設計的專家評估；經過二輪國際競賽和三次修改，最終從來自10個國家36個設計單位的69個方案中最終選用了法國設計師安德魯的方案。

4． 爭議之聲不絕于耳、不絕于網。2000年4月，該項目開始動工建設。但是開工不久，大劇院項目即成為中外關注的焦點。由于在項目的設計、決策程序和安全保衛及運營維護方面存在諸多爭議，2000年7月，已動土開挖的大劇院工程因此暫停。國家建設部大費周折地組織了大劇院的總工程師、總建筑師分別在廣州、上海、北京等地就大劇院的設計思路和建設前期情況舉辦說明會，并聽取吸納了當地專家提出的改進建議。直至2001年11月，國家大劇院項目在一片爭議聲中又開工建設，預計將于2004年國慶節前建成。

二、“上海大劇院”建設和北京“中國國家大劇院”建設的比較和分析

1． 比較。（1）地域：國家和地方；（2）不同中心：政治文化中心、有悠久歷史，經濟商業中心、歷史積淀少；（3）不同時間：1958年就開始醞釀至1998年~2004年和1993年~1998年；（4）人口懸殊：13億人和1600萬人；（5）規模差別：30億元/12萬平方米和12億元/6萬平方米；（6）都是國家投資：國家財政和上海廣電總局；（7）都是采取國際競選法、委員會制決策：（法）安德魯的方案和（法）夏邦杰事務所；（8）結果大不相同：抗議多、鋪天蓋地和抗議少、鮮有耳聞。

2． 分析。二者都采用了委員會制的決策體制，但為什么結果大不相同呢？上海大劇院的建設比中國國家大劇院的建設較為一帆風順的原因盡管有可能是因為當時網絡沒有像現今國家大劇院建設時的發達（網上很難發現上海大劇院建設所引起的爭議），但這并不是主要的原因。最主要的原因除了上表中列出的幾點不同決策背景外，關鍵就是在公共管理決策中如何運用委員會體制。這就要求我們首先必須認識理解這一決策體制。

三、委員會體制簡介

1． 概念：不是指由領導個人拍板決策，而是指由一個從事和執行特定職能的小組——委員會共同進行的決策，也就是通常所說的最高管理層的決策集團在一起拍板。

2． 內部決策規則有3種：簡單多數；相對多數；絕對多數。

3． 種類：（1）執行管理職能的和不執行管理職能的；（2）要做決策的和只作討論的；（3）正式的和非正式的；（4）常設的和臨時的。

4． 誕生：公共管理中的委員會制也像其他許多理論一樣來自于工商管理中。在組織規模大型化，組織環境復雜化，競爭日益白熱化的大背景下誕生；誕生地在20世紀初的美國杜邦公司。

四、委員會制對公共組織管理決策的利與弊

在“中國國家大劇院”建設案例中有諸多較為典型的委員會，如：國家大劇院建設領導小組、國家大劇院業主委員會、技術委員會和方案評審委員會等等，顯然這是一個由公共組織或機構運用委員會制所做出的公共管理決策的典型案例，從中我們能看到委員會制對公共組織管理決策既有利又有弊。

1． 利。雖然運用委員會決策體制的結果議論紛紛，但依然有其利處。（1）基本上還是實現了委員會制的本意。群策群力、集思廣益，做出較為符合科學、民主和法治精神的更高質量的公共決策，也即起到1+1≥合力作用：決策群體若實現良性互動結果則增力大于減力。（2）基本上溝通協調了相對較多的相關公共部門間及有關人員間的工作。中央國家建設領導小組、計委、文化部和建設部等，涉及的有關其他個人還有：全國人大代表，院士各方面的專家及社會公眾等。（3）基本上優化了公共決策的可接受性和可執行性。

2． 弊。有因委員會制本身相對于個人決策體制而產生的，也有使用不當而極容易產生了決策群體的非良性相互作用即增力小于減力。（1）價值、利益等等沖突可能會出現決策折衷甚至難以決策。（2）盲目自信、從眾思想、群體壓力、一致性思維等等容易造成一種聲音；以及不顧及外部群體的聲音，容易造成極端化行為，結果名為委員會決策實為某個領導或小集團控制。（3）內部運作不詳。（4）時間上的延誤從而效率低下。（5）權力和責任不清難以衡量：本案例就有典型反映：在一片反對聲中，找不到責任者。

五、對公共管理如何運用委員會決策體制的思考

1． 首先要克服一種可怕的思想觀念。委員會決策體制并非如許多人認為的那樣就一定代表了集體的智慧、匯集了決策的不同意見，在比較中選出的最佳決策方案絕對優于個人決策體制，一“委”（員會）就靈；實際上它有其自己的難言之隱、使用條件和原則。

2． 要明白使用委員會制的前提條件。（1）無特別需求的情況有：對于瑣碎的、繁雜的、具體的日常事務工作不宜采用委員會的形式去處理，因為這些日常事物，不僅數量多，而且時間要求非常高，如果利用委員會去處理，則可能經常產生決策延誤的危險。只涉及一個職能或利益群體的內部時利用委員會似乎是多余的。（2）有強烈需求的情況有：涉及到全局的、重要的、長遠的、非“時間敏感型”的，可以且必須要詳細論證的問題，則可利用作為提供咨詢的委員會、甚至作為制定政策的決策機構的委員會。對于處理涉及不同部門的利益和權限的問題，委員會的形式往往是比較有效的。

結論：由公共組織、公共權力、公共管理、公共資源、公共政策、公共產品、公共服務和公共利益等8個“公共”可見，公共組織比私營組織更需要這一管理決策體制——委員會制！但是特別的它對使用者提出特別的要求：“懂我”！否則兩敗俱傷！

3． 要學會委員會制的運作程序。（1）明確委員會的職權職責。要明白所要使用的委員會屬于以下幾種類型中的哪一種：執行管理職能的和不執行管理職能的；要做決策的和只作討論的；正式的和非正式的；常設的和臨時的。（2）確定合適的委員會規模。規模主要受到溝通的效果和委員會的性質兩個因素的影響，規模過小或過大皆不妥，一般認為，委員會人數以5～7人為宜，大的委員會不超過17人。（3）挑選合格的委員會成員。在任何性質的委員會中，成員都應有共同的特點：較強的表達能力和理解能力，不僅善于表達自己的觀點，而且能正確把握其他成員的思想；除此以外，在不同性質的委員會制下，成員還有些特別的要求。（4）確定稱職委員會主席。委員會主席是一個重要的角色，委員會的工作成效無疑要在很大程度上受到它的主席的領導才能的影響。（5）及時檢查委員會的工作。要了解委員會制的 工作效率，必須了解委員會的工作情況，對委員會的工作效率進行考核。（6）處理好與外部媒體、公眾和組織的關系，要注意委員會制公共管理決策搞好與外部委員會——媒體、公眾和組織的關系！畢竟公共決策最終要實現公共利益！

4． 注意一個問題。委員會制的異化，名為委員會制，實為個人獨裁；名義上打著委員會的旗號，實際上狐假虎威，違背了委員會制的本意。為避免個人控制及一致性思維，實現委員會設立的初衷（集思廣益）的措施有兩條：（1）委員會主席的選擇。此人應該不僅需要專業精通或過人，更需有系統、整體觀念，高超的組織溝通、綜合協調能力等，要創造一個暢所欲言、集思廣益的氛圍，不應一開始就表達自己的意見，并且要鼓勵成員提出自己的意見甚至懷疑和反對意見；工作中應準備好計劃、議程、議題及相關材料，應注意組織、引導和整合，盡量做到不偏不倚。（2）積極處理好與外部組織、公眾、媒體之間的關系，努力促進良性互動的公共關系的形成。從“8公共”（公共組織、公共權力、公共資源、公共管理、公共決策，公共產品、公共服務，公共利益）上就應該十分清楚的知道公共關系的重要性，必須主動積極地與外部相關組織和群體進行必要且充分的溝通，尤其要特別注意和學會同媒體打交道！

5． 反駁與改進。（1）時間問題。花費較長的時間是決策本身所必要的，公共決策大多不是什么“時間敏感型”的決策，而是“知識敏感型”的決策，切記“欲速則不達”，切記硬是與個人決策的速度相比；可利用時間規定性、現代化的管理方法藝術和現代網絡信息技術縮短時間。（2）責任不清問題。不應與個人決策相比，“魚與熊掌不可兼得”，能獲得更好地公共決策質量是其根本目的；應建立委員會自己的集體和個人靈活的評價機制。

參考文獻：

1．（美）斯蒂芬·P·羅賓斯．組織行為學．人大出版社，1997．

2．周三多等．管理學——原理與方法．復旦大學出版社，1999．

3．（澳）歐文·E·休斯．公共管理導論．人大出版社，2001．

作者單位：同濟大學經濟管理學院。

收稿日期：2003-12-23。