反腐全球化

２００３年１２月９日，聯合國在墨西哥召開國際反腐敗高級會議，將《聯合國反腐敗公約》?穴簡稱“公約”?雪交由各成員國簽署。中國外交部副部長張業遂于１０日代表中國政府在公約上簽字。除中國外還將有１２０個國家簽署該“公約”。它是聯合國歷史上通過的第一個用于指導國際反腐敗斗爭的法律文件。

進入２０世紀中期以后，隨著各國社會經濟的發展和法制的健全，反腐倡廉的行動一浪高過一浪。從６０年代新加坡的“反貪風暴”到９０年代意大利的“清廉運動”，從２０世紀末保加利亞“清潔的手”到韓國的“實名制”、“廉政度指數”，從美國設立專門調查行政官員的“特別檢察官”到中國的“反貪污賄賂局”、香港的“廉政公署”。全世界幾乎每一個法制國家都將反腐敗列為國策，甚至將其治理的成果作為政府開明、廉潔和現代化的標志。

在各國收緊反腐之網的同時，人們也發現，腐敗分子也是“道高一尺，魔高一丈”，和各國政府玩起了“老鼠戲貓”的游戲。他們的方法就是轉移資金，逃亡國外，企圖逃避本國的法律制裁。

外逃貪官和資金：逍遙法外一族

２００３年４月２０日，在中國上海浦東國際機場，５８歲的浙江省建設廳原副廳長楊秀珠偕同家人出境，他們經由新加坡，轉道美國，那里有她早已置下的五處高級房產……這樣的外逃事件在中國已不是什么新鮮事，國家電力公司原總經理、正部級官員高嚴、貴州省交通廳原廳長盧萬里、河南省煙草專賣局原局長蔣基芳、中國銀行廣東開平原行長許超凡等，這些逃往國外的腐敗分子，除盧萬里被緝拿歸案外，都在國外過起了優裕的″人上人″的生活。

這些人之所以逍遙法外，都是因為鉆了國際法律和各國法律不同或不對接的空子。其中包括：

各國屬地管轄權的限制。眾所周知，按照國際法的規定，一國的最基本管轄權是屬地管轄，即其管轄權不能超越其領域范圍，這是國家主權原則的根本要求。一國的法律制度和司法管轄等只在本國境內產生效力，即使是對于處在外國的本國人的管轄（法律規定的另一種管轄權即屬人管轄）也必須聽命于該國的屬地管轄。因此，當管轄權發生沖突時，屬地管轄往往處于優先或決定性地位。

腐敗分子在國外身份的轉變。外逃分子雖然在本國犯了嚴重罪行，但在其藏身之國卻往往搖身一變，過起了“安分守己”的日子，成了“合法”的居民。有的外逃分子甚至加入了外國國籍，成了你想管也管不著的″外國人″。這種情況下，除非其本國與其居留國有引渡等國際司法協助行動，否則居留國是不會主動對其進行追訴或制裁的。

引渡不是國家的強制性義務。引渡是一項專門針對逃逸的犯罪嫌疑人的國際司法協助制度。但是，國際法規定的引渡不是國家間的強制性義務，國家間的引渡行動必須通過事先或事后的引渡協議來進行。在引渡協議的談判中，各國必須就國際法上業已成型的一些引渡規則和各國國內法律的規定進行廣泛協調，這些必須涉及的規則包括———政治犯不引渡、死刑犯不引渡、本國公民不引渡、相同原則（在引渡的請求國與被請求國都被認為是犯罪）等。在法律體制、政治制度、意識形態不同的國家之間，達成引渡協議并非是輕而易舉的事。

外逃資產———“天上掉下的餡兒餅”。實踐中，伴隨貪官外逃的還有大量被轉移的國家、集體或他人的財產。這些財產對于受害國而言是一筆不小的損失，但是對于資金流向國無疑是一筆意外的財富。這些資金不僅活躍了當地經濟，增加了當地的就業，還刺激了當地消費和稅收的增長。這時，你想把腐敗分子和資金捉拿歸案，豈不是斷了人家的財路？

反腐無國界

２００１年６月，阿根廷《民族報》刊登了一篇題為《全球化了的腐敗》的文章，文章稱，″腐敗就像常見的流行性感冒，沒有國家能對其免疫，腐敗已成全球化的現象″，形象地反映出腐敗無處不在的國際現實。２００１年，聯合國發表了一份關于全球腐敗問題的報告，警告各國″政府的腐敗每年都要使全世界損失大約６０００億美元的資金。這意味著每天當我們送走夕陽的時候，世界上的腐敗官員就又卷走近１７億美元。全世界的１９０多個國家中，每個國家都有一些人在行使權力的時候，收取賄賂或傭金″。

全球化了的腐敗需要全球化的行動。在世界各地區域性反腐斗爭取得階段性成果、積累了一定經驗后，聯合國的反腐敗行動也逐漸展開。２０００年１２月，聯合國通過了《打擊跨國有組織犯罪公約》，涉及打擊跨國有組織犯罪的許多方面，如洗錢、腐敗、走私、販毒、偷渡等。由于側重點的限制，反腐敗只作為其中一個部分進行了規定，許多詳細的條款和規則還沒有涉及，有鑒于此，聯合國在通過《打擊跨國有組織犯罪公約》的同時，專門成立了起草《聯合國反腐敗公約》的特設委員會，要求其在２００３年底前將草案提交聯大討論。時間僅僅過去了兩年多，２００３年１０月３１日，“公約”在第五十八屆聯合國大會通過，１２月９日～１１日交由各國簽署。這種快速的國際立法行動，在國際公約的制定歷史上十分罕見。

“公約”的談判談了些什么？

“公約”的談判時間雖然短暫，但卻是一個十分艱難的過程。這個過程要解決的不僅是法律問題，也涉及政治、經濟、文化、宗教信仰、民族等各個方面。

焦點一：腐敗的概念 腐敗是一個日常使用頻率很高的非法律專用語，它是對一系列不法行為的泛稱。一些成員國認為腐敗有主動和被動之分。嚴格地講，主動腐敗如賄賂等才是真正意義上的腐敗，而被動腐敗不屬于腐敗范疇。而另一些成員國，包括中國在內，堅持認為被動腐敗也屬于腐敗。公約最后的規定是對各種看法的一個囊括：將腐敗涉及的一系列刑事犯罪行為都加以規定，包括貪污、賄賂、挪用、財會犯罪、濫用職權、權錢交易、非法斂財、不正當好處、妨害司法等。另外，腐敗的主體也從公職人員擴大到非公職人員。

焦點二：腐敗分子與政治犯 由于腐敗分子往往身居高位，掌握著一定的公共權力，因此，當其受到追訴時，往往向其居留國申請所謂″政治犯″的身份。他們很清楚，“政治犯不引渡”是一個公認的國際法原則。在公約談判時，外逃腐敗分子是否可獲得政治犯待遇成了爭議的核心，發達國家、發展中國家在這方面的爭議較大。由于目前在世界上還不存在統一和公認的政治犯概念，而“政治犯不引渡”又是一項古老的國際法原則，“公約”規定了一種妥協辦法即：是否視為政治犯罪，由本國法律決定。在不違背本國法律的情況下，不應考慮將本公約規定的犯罪視為政治犯罪。

焦點三：贓款分割協議 腐敗分子轉移的資金（贓款）的追回一直是國際實踐中各國十分關心的問題。

在公約談判中，一些腐敗資金流入國強調，應按被請求國國內法處理腐敗資產，被請求國對這部分腐敗資產也應有權分享。而腐敗資金流出國則希望直接歸還，他們的觀點是許多腐敗資金從性質上講是國家財產，與人分享，顯然有損國家主權。“公約”的最后規定也是相當復雜，中心意思是：資金來源國追回非法來源的資金，是一項不可剝奪的權利。這些國家可以利用公約提供的幾條途徑進行追回。各締約國應充分協助各國的上述行動。沒收贓款應優先考慮返還給請求國，以使該國能夠盡快補償犯罪被害人或財產和合法所有人。除非締約國另有決定，被請求國在全部返還所追回的贓款前，可酌情扣除促成追回此類資產的偵查、起訴、審判程序中所發生的合理費用。

“公約”不是靈丹妙藥

“公約”是在國際社會的共同努力下取得的初步成果。從總體看，“公約”架構了一個國際合作的框架，確定了國際法上懲治腐敗的法律基礎，在反腐敗的國際合作中具有劃時代的意義。但是“公約”并不是對付腐敗的靈丹妙藥，事實上，“公約”在簽訂和生效后能否取得預期的效果，很大程度上取決于各締約國在國際、區域和國家三個層面上實施行動，其中關鍵是：

國家的預防措施。各國應采取預防犯罪的治本之策，從源頭遏制腐敗的滋生和蔓延。積極進行引渡的國際合作。加強引渡合作是“公約”的總體要求。盡管由于國際法的規定，“公約”沒有規定強制引渡的義務，但各締約國應從大局出發盡量加快引渡合作和溝通。完善國內立法，使其與國際法機制進行良好的銜接。