總統花錢國會管 見證美國國會（連載之十）

一位眾議長曾大言不慚地說：“沒有我的同意，總統一分錢也別想花。”這話雖然有夸張的成分，但提著“錢袋子”的國會，在政府開支問題上的確起著主導作用。政府預算方案和具體撥款均由國會提出并批準的做法，中國際上是少見的。

國會抓著“錢袋子”

美國憲法規定，除依據法律之撥款外，不得從國庫支款。國會掌握的撥款權俗稱“錢袋權”。憲法起草人麥迪遜指出，“錢袋權”是憲法給予人民代表所能裝備的最完備、最有效的武器。

美國的財政年度從上一年的10月1日開始，到下一年的9月30日結束。聯邦政府的開支由兩部分組成，一是強制性撥款，包括社會保障、醫療照顧、國債利息等，均由以往的法律規定，約占總開支的三分之二。二是可支配性撥款，包括聯邦政府的日常開支及建設項目支出，約占三分之一。

要拿到國庫可支配性款項，需要經過三個階段。第一個階段，通過預算案，預計收入、支出、盈余(赤字)及國債等。預算案可在9月15日前根據形勢的變化進行調整。第二階段，根據預算方案，參、眾兩院常設專門委員會分別提出下一年度的授權法和撥款法，相當于“批準立項”，除了規定能干什么，還有許多政策性法規，如什么項目不能上，什么錢不能花。授權法和撥款法都要獲得兩院的通過。第三階段，總統簽署授權法和撥款法。如果總統不同意某項法案，可以否決，迫使國會修改后重新上報。多數授權法和撥款法都要被總統退回“返工”。

可以看出，國會撥款的過程是一個相互牽制的過程。在一院內部，預算委員會、專門委員會和撥款委員會需要協調。在國會內部，參、眾兩院提出各自的議案，需要相互妥協。在國會與總統之間，會有更多不同的看法，只有相互讓步，才能達成一致。

“豬肉桶”里名堂多

“豬肉桶”(pork barrel)是美國政界經常使用的一個詞匯。南北戰爭前，南方種植園主家里都有幾個大木桶，把日后要分給奴隸的一塊塊豬肉腌在里面。“豬肉桶”喻指人人都有一塊。后來，政界把議員在國會制訂撥款法時將錢撥給自己的州(選區)或自己特別熱心的某個具體項目的做法，叫做“豬肉桶”。

“豬肉桶”項目的王要特點是：錢用于特定地區的特定項目，大多數是在有關議員的家鄉；為了局部而非整體利益，甚至會損害國家利益；多數議員不知情、沒有經過正常的委員會或全院大會辯論，也沒有得到多數議員的支持；行政部門沒有提出類似要求甚至表示反對。

“偖肉桶”作為政治詞匯始于1863年，到20世紀已人所共知。起初，“豬肉桶”大多是一些基礎設施項目，如開鑿運河、疏浚河道、修建公路橋梁，人們稱之為“綠色豬肉”；后來，出現了資助大專院校和研究機構的“學術偖肉”；支持選區軍事項目的“國防豬肉”；近年來，又出現了幫助開發高性能計算機和高清晰度電視的“高科技豬肉”，以及新建、擴建公園、古跡、風景區的“公園偖肉”。

許多“偖肉桶”項目，在外人看來難以理解。試舉凡例：50萬美元用于恢復牧場的環境，以吸引跳鼠返回；50萬美元用于衣阿華州一個減少豬糞臭味的科研項目；堪薩斯州有一些不合群的青少年，喜歡穿黑衣服裝神弄鬼，國會撥款25萬美元用以遏制這一現象的擴散。美國政府撥款的全國藝術基金會，給一個名叫塞拉納的藝術家提供資助，他的“杰作”是一張照片——他的尿壺里放著一個塑料十字架。一位議員曾經諷刺說，他只要有一根小革，一只松鼠，就可以搞個公園項目。

國防項目是塊大肥肉，浪費也更驚人。據國防部估計，如陸續關閉早已沒有存在價值的軍事基地，近期每年可以節省36億美元，10年共可減少210億美元支出。國防部每年還要被迫接受許多不需要的武器裝備，如在2000年，獲得撥款4．6億美元，為誨軍生產一艘他們并不需要的攻擊艦。

“豬肉”項目名目繁多，國會議員或多或少總可以分得一杯羹，于是在爭吃國庫時形成了“相互關照”的“合作”氛圍。在黨派斗爭激烈的國會，惟獨在“豬肉”項目上少有爭吵，甚至成為兩黨“聯絡感情”的膠合劑。

人人有份，不等于人均一碗。國會領導人位高權重，重要委員會成員近水樓臺，自然當仁不讓，要多拿一點。阿拉斯加州人口最少，可人均“偖肉”最多，2001財政年度達到760美元，是全國平均水平(25．5美元)的30倍。最典型的例子是，這個川一個僅有300人的小鎮，居然獲得40萬美元建一個停車場。在相當長的一段時間里，阿拉斯加三位國會議員都身居要職，史蒂文斯參議員是大權在握的撥款委員會的主席，穆考斯基參議員是油水很多的能源委員會的主席，楊眾議員是眾議院撥款委員會的主席，理所當然要多拿些“舍肉”回家。

公眾和媒體對撥款法中“豬肉”項目的不滿越來越多。“反對政府浪費公民協會”等民間組織不斷發起聲勢浩大的反對“豬肉桶”的運動。它們一方面跟蹤、揭露“豬肉”項目，在國會議員中評比“豬肉桶獎”(獎給為家鄉撈的錢最多、項目最離奇的議員)，出版“措肉”項目匯編(書名《國會豬肉手冊》，附題“華盛頓不想讓你看的一本書”)，以引起公眾對給家鄉撈好處最突出議員的關注。另一方面，它們挖掘議員之間、總統與國會之間、院外游說集團與議員之間的幕后交易，以喚起公民對撥款監督的責任意識。

國會議員似乎并不在意公眾的不滿，反而覺得理所當然。首先，“為宮一任，造福一方”，也是美國議員經常掛在嘴邊的一句話。“人民選我當議員，我當議員為人民”，給家鄉父老做點實事是份內的事。其次，稅收取之于民，用之于民。將聯邦政府以稅收方式拿走的錢再拿回來用于地方建設，無甚不妥。再說，用在別處是用，用在這里也是用，為什么不能用到議員所在的州(選區)?第三，議員們認為，自己對選區的需求比華盛頓的官僚更清楚，當然可以作出更好的決斷。再者，錢都是國會立法、總統“劉圈”合理合法撥出來的，并不違法。

議員之間相互關照，兩黨之間心照不宣，“豬肉”項目越來越多。國會領導也大方，議員找上門，給他點面子，搞個項目，日后用得著的時候，議員自然會鼎力回報。

“偖肉”項目大增，還有一個原因，就是在撥款法審議的最后階段，常常是關起門來做幕后交易。出席聯席會議的議員和白宮官員討價還價，大多數不能與會的議員都會把自己的項目托付給與會議員，并作為自己最終是否投票贊成妥協方案的籌碼。最后文本出來的時候，當天或第二天就要表決，誰也沒有時間看個遍，只要看到自己的項目或關注的問題得到落實，這就行了。

政府關門國會慌

理論上，在10月1日進入新一個財政年度時，相關授權法和13個撥款法已由國會通過、總統簽署，可以按新的撥款法要求行事。但在多數情況下，撥款法屆時還沒有全部簽署，甚至國會內部還沒有達成一致。如果出現這種情況，國會可提出臨時撥款聯合決議案(簡稱CR)，規定在一定時間內某些未獲得撥款的部門或項目參照上一年度的撥款繼續運作，由總統簽署后生效。CR到期后，相關的撥款法若還沒有出籠，可以提出新的CR。

如果總統對國會通過的某些撥款法不滿而拒簽，而國會又不愿妥協，可以不提CR，總統無計可施；如果國會提出CR，總統希望加大壓力迫使國會讓步，可以拒簽CR。如果出現以上兩種情形，有關部門只能關門，有關項目必須停止，工作人員只能回家。

根據法律規定，如果政府部門因撥款而關門，該部門不得行使日常職能、提供例行服務，不能開支，不得新簽合同，不得作出任何承諾。但要害部門或出現緊急狀態除外——停止運作將立即導致對人身或財產安全的威脅，他們主要從事國防、公共衛生與安全等領域的工作。總統任命的官員、國會議員、正規軍人?仍然照常上班，也有工資。被列為“要害部門”的聯邦政府工作人員必須上班，但得不到補償。

近20年來，美國政府有關部門曾6次面臨關門的尷尬境地。老布什任總統(1989年1月至1993年1月)時運氣不錯。1990年10月，因為他拒簽CR，政府三天沒有撥款，但正好趕上全國性節日“哥倫布日”，周末加節日放假三天，什么事也沒有耽誤，星期二大家照常上班。

克林頓時期(1993年1月互2001年1月)，國會與總統鬧得很僵。1995年11月14至19日，因克林頓拒簽第二個CR，導致80萬政府工作人員“下崗”6天。克林頓因政府關門被迫取消前往日本大阪出席亞太經臺組織(APEC)領導人非正式會議，10多位國家元首和政府首腦的會見因此告吹。1995年12月16日至1996年1月6日，政府再度關門，這是美國歷史上關門時間最長的一次，以1月2日為例，有28．4萬人沒有上班，47．5萬人因屬“要害部門”必須“為人民服務”(上班但拿不到工資)。

那段時間，210萬聯邦政府工作人員(其中36萬在華盛頓)或困惑、或焦慮、或憤怒。有的人上班慣了，待在家里不知所措；有的人沒工資，開始為生計發愁；有的人則為納稅人養活了一批不干正經事的政客而生氣。當然，許多人怎么也弄不明白：政府手里有那么多錢，為什么還要關門?

政府關門，影響非常大。克林頓第二次迫使政府關門時，大約有1300萬靠政府福利生活的人沒能按時拿到支票，就連許多路宿街頭的流浪漢(無家可歸者)也沒能按時領到派發的購物券。圖書館、博物館、國家公園的管理人員不上班，給百姓的日常生活帶來諸多不便，也給旅游業造成損失。海關停辦手續，許多外國人滯留機場。美國一些駐外機構也關門，等待簽證赴美的人，只能更改機票或取消訪美。

當然，事物總是一分為二的，也有人因為政府關門而高興。檢查餐館衛生的人不上班，餐館老板高興；國家公園雖浸人管理，大門卻是敞開的，游客不用付銨了；總統與國會打得不可開交，新聞記者高興，有這么大的新聞就有更多的廣告，廣告多了收入自然就高。據說，那些日子，電視臺、報社和雜志社的收入都比往年司期要高一些。

責編：潘天翠