人大預算監督的三大難題

任何一項行政職能的行使，都必須有相應財力保障，當預算編制科學合理，監督有效，政府的“計劃外”行政行為就成為“無米之炊”。從這層意義上講，人大預算審查監督“到位”之日，就是實現依法行政之時。

1995年，以《預算法》頒布實施為標志，我國預算審批監督工作才逐步走上了法制化軌道。而當前正在進行的部門預算改革，則為人大預算監督注入了新的內容。十六屆三中全會提出，要加快財政預算體制改革，加強各級人大對本級預算的審查監督。

近20年來，各級人大及其常委會對政府預算的審批監督工作，可謂不斷進步，但總體上看，與憲法和法律的要求差距仍然較大。

難題之一：過去“看不懂”，現在“看不完”

預算內容缺乏可審查性，曾是人大預算審查監督的突出問題。一直以來，政府向人代會提供的只是一個報告、幾張表格，幾十大數字，常常是“內行人看不清，外行人看不懂”。

實行部門預算以后，隨著預算編制的細化，預算草案將從過去的“看不清”、“看不懂”，到現在的“看不完”。因為每個省市都有100多個一級預算單位，每個預算單位的部門預算又都是厚厚的一大本。人代會會期短、議題多，要求代表要在這么短的時間內，對細化的部門預算進行充分、深入的審議，并不現實。

根據我國目前人代會會期的限制和代表構成的實際，有關人士提出，對政府提交的預算草案，首先要強化人代會前的初步審查，初審工作應以人大財經委員會為主會同有關專門委員會進行。初審時，既要對預算的總量和大的支出方向進行分析審查，也要對重點部門的預算進行詳細的分析審查。

但需要提出的是，預算的審查批準權在代表大會，初步審查階段雖然要做大量工作，但不能代替代表大會的審查工作。所以，從根本上講，重點是要改進大會期間的預算審查工作。

難題之二：預算草案修正案誰提出、如何規范?

代表審查預算，必然要提出意見和建議。那么，代表包括代表大會提出預算草案修正案有沒有法律依據?目前被大多數人認同的觀點是，憲法和法律既然賦予人大審查批準預算的職權，這本身就已包含了人大對預算草案擁有決定權、否決權和修正權。在實踐中，一些地方人大已經進行了探索。

河北省饒陽縣人大審議1995年政府預算時，由于預算草案安排不能保證公教人員全部工資發放，預算打了赤字。大會表決時未能通過。縣政府認為，如果要全部發放公教人員的工資，縣財政將出現很大的缺口，感到無計可施，預算草案再次提交常委會時，僅作了少量文字修改，常委會因而否決了政府的預算草案，在當地引起很大震動。最后，縣政府對預算反復測算，重新編制，采取了增收節支措施，不僅保證了公教人員工資發放，保證了農科等重點支出，而且做到收支平衡，略有結余。這次預算審批前后歷時3個多月才獲通過。

另外，廣東省、海南省、深圳市、湖北省的武穴等省市人大，已經在地方性的預算審查監督條例或決定中，對提出預算草案修正案的主體和所提事項等作出具體規定。

難題之三：如何利用法定手段強化人大預算監督

審計制度已成為各國議會審批監督預算制度的一個組成部分。目前，各國審計機關的設置雖有多種模式，卻有個相同職責，就是協助議會審查監督預算。

有關人士指出，在我國現有體制下，對預算執行的監督，首先應該按照審計法的規定，從決算的審計監督入手，根據審計中發現的問題，集中力量抓一兩個重點，提請人大常委會審議并作出決議。人大相關委員會根據決議加強監督。

1999年8月，廣東省審計廳在審計報告中，反映省環境保護部門將排污費收入的39％用于補充行政經費，13％用于建辦公樓。財經委在初審報告中，建議省人大常委會要求省政府對省市兩級的排污費專項資金進行全面審計，并向常委會作一次專題報告。常委會同意了財經委建議。同年11月、12月，省政府先后兩次向省人大常委會報告排污費征集使用情況。隨后，省政府建立健全了相關制度，規范專項資金的使用管理。

還有人提出，人大的預算監督要想真正實現從程序性向實質性轉變，必須借助多種法定監督手段。如人大及其常委會可就重大問題對政府有關部門進行質詢和召開聽證會；對特別重大的違法違規事件，可以組織特定問題調查。2000年，湖南省人大常委會對審計發現的移民局動用移民款興建辦公大樓的問題，提出了質詢案，分管副省長先后3次向人大常委會報告，最后大樓被拍賣，有關責任人分別受到刑事、黨紀和政紀處分。這是人大常委會借助“剛性”手段對預算執行情況進行的一次很有成效的監督。