尋求管水之道

2004年2月21日，國際水協主席麥克爾·羅斯來到中國，此行的目的是落實兩年后將在中國舉辦的第六屆世界水大會。在他看來，這個大會遠比2008年的奧運會更重要。他的理由是：水比運動會更重要，尤其是在中國，有那么多的地方缺水，又有那么多地方的水質讓人難以承受。

國際水協是個世界性組織，有126個成員國，下設54個專業委員會，包括水處理、水供應以及污水治理等所有專業，薈萃了全世界各國水領域研究、管理等方面的專家。

羅斯在擔任國際水協主席前，曾是英國水質督察總長，任期長達10年。更早的時候，他還是英國水研究中心的總經理。在1993年～2003年就任英國水質督察總長期間，羅斯對英國國家水政的制定、水質的監管等許多方面起到了重要的作用，也積累了豐富的行政管理經驗。

就中國發展中遇到的水難題，羅斯希圖能夠以自己多年管水的經驗，幫助中國尋求有效的管水之道。2月23日，在他下榻的希爾頓飯店，他與聯合國項目中國水務督察專家高中一道接受了《財經》的專訪。

兩種不同性質的水

中國是個人口大國，也是世界上最缺水的國家之一。羅斯認為，主要問題在于長期以來中國缺乏水資源保護意識，以及對水行業的壟斷。

首先需要明確的是水的性質問題。羅斯認為，水有兩個價值，一方面，它是一種社會必需品，沒有水，任何人都無法存活；另一方面，它又是一種商品。當其作為社會必需品時，政府必須保障人人能夠用得起水，生存必需的水的價格決不能超出任何人的經濟承受能力；而作為商品時，水的價格則需要重新計算。非洲國家烏干達把水分為幾個部分，基本生活部分很便宜，如果用于商業，則非常昂貴。

由于水具有商品屬性，水行業保本微利的做法就受到質疑。高中認為，中國幾十年水行業保本微利，形成了幾大怪圈。一是窮廟富和尚，政府部門補貼，水企業就大把大把地花錢，然后再向政府要補貼。另一方面，保本微利又使得企業不能實現可持續發展。在高中看來，水行業首先要考慮的不是消費者的利益，而是保證水企業的可持續發展。如英國在相關憲章里明確規定，要保護水企業的發展，允許水企業盈利，但是不允許暴利。

建立有效的水務督察體系

水分兩種不同的性質，但在操作過程中如何區分？允許水企業盈利與限制其暴利的界線該如何把握？羅斯認為，關鍵在于建立一個有效的水務督察體系。

在羅斯看來，水務督察體系的主要作用是監督水質，使水務市場規范化，系統考量水的成本與價格，水的社會需求與水的經濟效益等方方面面的關系。即嚴格監管水企業的成本，使得水企業在提高效率的情況下，有利可圖，有所發展。

目前在中國，水務督察體系是非常薄弱的。羅斯認為，其原因在于中國的水務管理政出多頭，這正是構建中國水督察體系的難點所在。

高中對此有形象的解釋：“開世界水大會，別的國家來一位部長就夠了，而中國來兩三位還沒有來全。”現實確是如此：環保局監管水質，國土資源部管地下水，水利部管農村用水和水資源管理，建設部管城市用水，而水行業的管理和水價格的制定則要由發改委來負責。

羅斯認為，這種體制大大影響了水務工作的效率。而解決之道，首先在于打破壟斷，建立大水務觀念；其次要健全組織機構，統一管理，在全國建立起一個自下而上的水督察體系，不能各自為政，分散精力。

水督察體系中，政府監管非常重要。政府管的一是價格；二是質量，包括水質和服務質量；三是建立一個比較參數體系，以便針對水行業自然壟斷的特點，開展地區間的比較競爭。國際上又稱為標桿管理。近年來，伴隨著全球化進程及水項目的跨國資金流動，國際上開始了國家間同行業的標桿管理比較，其中經濟指標包括：單位成本分析、經濟模式效率分析、產銷差、資本投入、財務收益等。

在英國，圍繞水督察設了兩個機構，一個叫水經濟督查服務辦公室，強調為廣大顧客服務，用一個很復雜的公式來決定水價；另一個機構叫水務督察辦公室，專司水質檢查。這種督察很有權威性，能產生極大威懾作用。

目前中國水質督查體系項目，已由聯合國開發計劃署與建設部合作，在北京、深圳及烏魯木齊進行試點，并取得了一定的進展。今后全國城市供水水質的檢測，將是社會獨立系統或政府行為，而不再是供水公司的自檢自測。

向公眾公開公用事業信息

建立統一有效的政府水務管理部門，是水督察體系中最重要的環節之一。但也有觀點認為，一個集中管理的水務部門權力太大，一方面，它要保證人人都能夠用得到優質的水，另一方面，又要介入水企業，計算其成本，核定適合各方利益的價格基準。權力過于集中，會造成新的壟斷，乃至越權腐敗。

羅斯認為，在這種情況下，要進行透明度方面的制度建設。必須讓公眾知道，水的成本是多少，利潤是多少，企業是怎么運行的，為控制成本做出過哪些努力等。這種透明。無論是對作為商品的水，還是對作為社會必需品的水，都極為重要。因為透明，人們會知道水企業的價格成本是多少，企業運轉的效率如何，老百姓能夠承擔多少，政府需要補貼多少，腐敗自然就會受到遏制。

在中國，原本由政府獨家經營的公用事業，包括水務在內已經開放。2002年底的《公用事業民營化管理辦法》明確規定，民營資本和外資可進入原屬國家專營的城市公用事業行業，包括自來水、煤氣等。但一年多時間過去了，除了跨國水務巨頭進入踴躍外，國內民營資本進入水行業則頗為謹慎。

有關人士分析原因有二：一為水行業投資長，回報慢；二是水價的制定難以體現市場需求，同時也沒有顯現將有所變革的跡象。

羅斯認為，這樣的瓶頸在建立起有效的水務督察體系后，將不成為問題。在這樣的體系中，保證水企業可持續發展是其中心環節之一。據他介紹，傳統上，全世界的公用事業大都是由政府直接投資、壟斷經營的。20世紀80年代以來，一些國家才開始了公用事業民營化進程。目前，從全世界范圍看，公用事業大約就是兩種形式，大多數國家是由政府控制，以特許權經營的方式把它交給民營企業經營，其代表為法國；少數國家如英國和智利，則是把公用事業完全民營化。

英國的公用事業原來是皇家經營的，存在官僚陋習、低效浪費、不顧成本和效益等弊端。自撒切爾夫人執政后，為了提高公用事業的效率和解決政府的財政需求，對公用事業進行民營化的改革，電信、煤氣、電力、水務紛紛民營化，結果實現了三方面的滿意：對公用事業的補貼完全取消，稅收大幅度增長——政府滿意；通過競爭，電費、水價不升反降，服務水平不斷提高——用戶滿意；股價上漲，企業效益提高，職工參股——企業滿意。

羅斯稱，不斷增長的公用事業投資需求與政府有限的財政收入之間的矛盾，是許多國家在發展中都會遇到的，民營化為此提供了解決辦法。在羅斯看來，水問題的最終解決，惟一的途徑在于構筑兩方面的和諧與統一：一方是建立一套富有效率與保證公平的水務督察體系，而另一方，則是打破行業壁壘，引進多元化的投資主體，并由此帶動行業內的競爭。

羅斯不太看重投資的主體到底是跨國行業巨頭，還是方方面面的投資機構，或者是真正的民營資本。“不管怎么說，他們都必須把事情做好才行。”

談到中國水務改革的關鍵何在，羅斯半開玩笑地說：“聘我做顧問。”