財政政策轉(zhuǎn)向在即

種種跡象表明，即將召開的中央經(jīng)濟工作會議極有可能確定，中國實施了近七年之久的積極財政政策向“穩(wěn)健”轉(zhuǎn)變。

過去一年多以來的經(jīng)濟過熱和宏觀調(diào)控，以及10月29日央行宣布加息，都在為這一可能的轉(zhuǎn)變提供注腳。

海內(nèi)外許多分析指出，多年的積極財政政策，已經(jīng)使中國的經(jīng)濟增長形成了對財政支出擴張日益嚴重的依賴。

目前，如果這種投資需求過度膨脹導(dǎo)致的經(jīng)濟過熱繼續(xù)下去，將會給中國經(jīng)濟帶來嚴重的后果。同時，眾多財政專家擔(dān)心，如果繼續(xù)大量發(fā)行建設(shè)國債，將引發(fā)財政風(fēng)險。分析人士認為，這些都構(gòu)成了財政政策轉(zhuǎn)向的原因。

轉(zhuǎn)向勢在必行

有關(guān)財政政策轉(zhuǎn)向的最早官方提法，來自財政部部長金人慶今年5月的一次講話。據(jù)中新社報道，金人慶5月27日在上海的全球扶貧大會閉幕式記者招待會上透露，中國將由實行積極和擴張性的財政政策轉(zhuǎn)向?qū)嵭小爸行浴必斦撸越档屯ㄘ浥蛎涳L(fēng)險。

金人慶說，實施積極的財政政策與穩(wěn)定的貨幣政策，主要是為了應(yīng)對1998年亞洲金融危機的沖擊。這一政策幫助中國擺脫了通貨緊縮的困擾。但目前中國部分行業(yè)和地區(qū)出現(xiàn)了過度投資現(xiàn)象，有經(jīng)濟過熱的危險，也存在著農(nóng)業(yè)、能源交通、高科技產(chǎn)業(yè)、消費服務(wù)業(yè)等投資不足的現(xiàn)象。這要求在制定實施宏觀調(diào)控政策時區(qū)別對待、分類指導(dǎo)，不搞“急剎車”、也不搞“一刀切”，而是采取有保有控的財政政策，確保中國經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)步健康發(fā)展。

此后，“中性財政政策”這一提法立刻成為國際財經(jīng)的焦點之一，并引起了國內(nèi)理論界關(guān)于財政政策由“積極”轉(zhuǎn)向“中性”的討論。

在各界對中性財政政策爭論不休之際，政府高層對此進行了進一步闡釋。

據(jù)新華網(wǎng)消息，11月6日，財政部副部長樓繼偉在2005年中國行業(yè)發(fā)展報告會公開表示，明年將實行“穩(wěn)健”財政政策。他對穩(wěn)健財政政策內(nèi)涵作出闡述：在服務(wù)于宏觀調(diào)控政策的同時，適當(dāng)削減赤字和公共投資，積極增收節(jié)支，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，推進財政改革。

樓繼偉特別指出，業(yè)界關(guān)于“中性財政政策”的提法并不準確。他認為，中性財政政策可以有兩種理解，政府沒有財政赤字或者財政赤字保持不變，都可以叫做中性財政政策，所以，用“穩(wěn)健的財政政策”更加準確。

對此，北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心的宋國青教授認為，以傳統(tǒng)的觀點看，財政政策大體可分為擴張、中性和緊縮三種取向，所謂“穩(wěn)健的財政政策”因各人理解不同，很難定義；但可以肯定，至少是非擴張性的。

財政部財政科學(xué)研究所所長賈康教授對此解釋說，所謂“中性財政政策”的本來涵義，就是財政收支保持平衡，不對社會總需求產(chǎn)生擴張或緊縮的影響。就當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟調(diào)控的主要任務(wù)而言，對中性財政政策的起碼要求，就是不給經(jīng)濟帶來擴張性的影響。目前財政政策在配合貨幣政策的緊縮而收緊，但并不是“全面緊縮”，不是“急轉(zhuǎn)彎”，而是“慢轉(zhuǎn)彎”，是在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào)，在調(diào)減擴張力度中加以區(qū)別對待，即“有保有控”。

另一位權(quán)威專家在接受《財經(jīng)》采訪時認為，“中性財政政策”這個提法比較學(xué)術(shù)，考慮到不是所有人都學(xué)過宏觀經(jīng)濟學(xué)，所以在未來政府的政策文件中，還是會用“穩(wěn)健財政政策”的提法。“穩(wěn)健”的范圍相對比較大，并且可以調(diào)整，這在某種程度上也給調(diào)控留有余地和運作空間。

無論“中性”還是“穩(wěn)健”，財政部兩位領(lǐng)軍人物的先后公開表態(tài)，已經(jīng)可以確定財政政策轉(zhuǎn)向勢在必行。

因應(yīng)形勢變化

財政政策的轉(zhuǎn)向，緣于經(jīng)濟形勢發(fā)生了變化。

1998年時，為了應(yīng)對亞洲金融危機和全球經(jīng)濟增長放慢，中國政府實施了以增發(fā)長期建設(shè)國債為主要內(nèi)容的積極財政政策。所謂積極財政政策，是指通過減稅和增加財政支出等措施，以增加和刺激社會總需求的一種政策。

從1998年到2004年，七年間中國累計發(fā)行長期建設(shè)國債達9100億元。據(jù)測算，這部分國債拉動形成的投資總規(guī)模為5萬億元左右。

與此同時，中國的赤字規(guī)模也在不斷擴大，2002年及2003年財政赤字連續(xù)兩年達到3198億元，創(chuàng)下了1949年以來的兩個并列的高峰。

其他的積極財政政策的內(nèi)容包括：向國有商業(yè)銀行增發(fā)國債，專項用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；調(diào)整稅收政策，分批提高部分產(chǎn)品的出口退稅率，對有關(guān)項目實施稅收減免；推進“費改稅”改革，減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔(dān)；提高公務(wù)員工資、增加對下崗職工的社會保障支出等。

但是，進入2003年后，經(jīng)濟增長加速，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟過熱。此次經(jīng)濟過熱的主要表現(xiàn)形式是投資膨脹，油、電、煤、運全面緊張，基礎(chǔ)原材料價格大幅上漲。國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，今年1至2月城鎮(zhèn)50萬元以上項目完成固定資產(chǎn)投資3287億元，比上年同期增長53%，創(chuàng)下1994年以來同期增幅最高值。而2003年固定資產(chǎn)投資的增速為26.7%。

投資過熱導(dǎo)致油、電、煤、運環(huán)節(jié)瓶頸現(xiàn)象突出。基礎(chǔ)性原材料價格大幅攀升。

央行發(fā)布的今年4月CGPI數(shù)據(jù)顯示：煤炭價格同比上升33%；成品油價格(由國家定價)同比上升3.5%；水泥價格同比上升15.1%；鋼材價格同比上升33.4%；銅價同比上升49.5%；鉛價同比上升63%。一季度全國有24個省市被迫拉閘停電，有的地區(qū)一周要停電兩次，居民生活用電也受到明顯影響。

現(xiàn)任全國政協(xié)經(jīng)濟委員會主任劉仲藜曾經(jīng)在20世紀90年代中期擔(dān)任財政部部長、國家稅務(wù)總局局長。他近日接受《財經(jīng)》專訪時認為，隨著宏觀經(jīng)濟形勢的變化，財政政策應(yīng)適時調(diào)整，國債規(guī)模可考慮適當(dāng)減少。

誰在堅持積極財政政策？

耐人尋味的是，早在2002年，財政部即提出了積極財政政策淡出的問題，當(dāng)時碰到了巨大的阻力，遲遲無法行動。直至今日，全面基礎(chǔ)行業(yè)短缺形勢已急轉(zhuǎn)直下之時，積極財政政策才顯現(xiàn)淡出的跡象，從中或可見其利益爭執(zhí)之激烈。

據(jù)記者了解，一直以來，發(fā)改委的主流觀點對于積極財政政策一直持支持態(tài)度，因每年發(fā)行國債主要由發(fā)改委負責(zé)項目審批，發(fā)改委掌握著這些項目的生殺大權(quán)。

在政府投資的項目中，有許多是屬于地方事權(quán)的范圍。這些項目本應(yīng)由地方根據(jù)自身財力統(tǒng)籌安排，卻也報發(fā)改委批復(fù)后安排資金。1998年至2002年安排給地方占全部國債投資的比重為70.4%，涉及項目3萬多個，共投入國債資金1054.7億元。

有專家分析說：中央對地方補助是無償?shù)模陀^上誘導(dǎo)地方不是從當(dāng)?shù)乜陀^實際或急需出發(fā)，不是從自身財力和資金配套能力出發(fā)，而是看上面哪些方面能給錢，由此來組織項目，甚至巧立名目、拼湊項目，然后拼命跑項目、爭資金。

《財經(jīng)》了解到，2005年長期建設(shè)國債的發(fā)行規(guī)模，將由今年的1100億元調(diào)減為800億元，但與此同時，很可能將會增加中央預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資200億至300億元。這部分資金的控制權(quán)又將集中在發(fā)改委手中。

財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希教授接受《財經(jīng)》采訪時指出，完成目前長期建設(shè)國債投資的諸多項目，不一定全靠發(fā)行長期建設(shè)國債來實現(xiàn)。在他看來，今年財政增收預(yù)計可以達到5000億元。

根據(jù)國家統(tǒng)計局今年前三季度統(tǒng)計數(shù)字，中國財政收入增收約4000億元，同時今年的1100億國債有一部分要結(jié)轉(zhuǎn)到明年，完全可以用超收的財政收入和結(jié)轉(zhuǎn)的國債資金中的一部分資金來建設(shè)那些項目。

據(jù)財政部統(tǒng)計，2002年，財政在央行的月末存款余額有九個月超過1500億元；2003年，有九個月超過2500億元。今年3月末，財政在央行的存款余額達到3416億元；6月末，存款余額高達7755.6億元。

財政大量發(fā)行國債的同時，在央行又保持較高的存款余額，不利于提高財政資金的使用效率。因此，如果可以有效利用既有的財政收入，就不必繼續(xù)發(fā)債。

從另一方面，現(xiàn)在財政收入增長超過了20%，遠遠高于GDP的增長。就是說，財政收入占GDP的比重在不斷升高，政府掌控的資源份額在擴大。在這種情況下，再去發(fā)行長期建設(shè)國債，意味著政府掌握的資源更多；與此相應(yīng)，市場配置的資源就會減少，這顯然與中國市場化改革的方向不一致。

改革開放多年，市場化配置資源已是共識，而不宜過多強調(diào)政府配置資源。這意味著財政政策轉(zhuǎn)型是大勢所趨。

本刊實習(xí)記者姚娜對此文亦有貢獻