論地方政府分權及其非規范性

王少杰

在建立市場經濟體制的改革過程中，以地方政府分權為主導的中央與地方關系開始形 成 。可是由于轉軌時期的特殊性，政策性分權成為地方政府分權的主要模式，地方分權缺乏穩 定的法律基礎，因此只有對地方政府分權進行規范化建設，才能處理好中央與地方關系。

市場經濟體制與地方分權

中央與地方關系是國家制度建設的重要內容，建國后到1978年改革前進行了2次大規模 地方分權的嘗試，第一次是1958年至1961年的權力下放，第二次是1970年至1976年文化大革 命時期的權力下放，可是在計劃經濟體制下中央與地方關系圍繞集權和分權的模式產生了頻 繁的波動。

1978年中國進行經濟體制改革，進行第三次地方分權。與前兩次不同的是，計劃經濟體 制下中央與地方關系的主要內容是調整條塊關系，第三次地方分權十分強調擴大企業生產經 營自主權，希望克服計劃體制下的決策失靈問題。鄧小平說，當前最迫切的是擴大廠礦企業 和生產隊的自主權，使每一個工廠和生產隊能夠千方百計地發揮主動創造精神。隨著決策權 力下放至地方和企業，國有企業不斷進行市場化改革，私有經濟同時得到迅猛發展。因此， 改革最初目標雖然是完善計劃經濟體制，然而在改革實際運行中卻是逐步建立市場經濟體制 。

以建立市場經濟體制為趨向的改革必然導致了中央政府的權力下放，形成地方分權。鄧 小平指出，不搞政治體制改革，經濟體制改革難以貫徹。政治體制改革第二個內容是權力下 放，解決中央和地方的關系，同時地方各級也都有一個權力下放問題。第三個內容是精簡機 構，這和權力下放有關。

地方分權體制的形成

以放權讓利為先導的經濟體制改革實施后，地方分權成為中央與地方關系演變的趨勢。 以財政制度為例，1980年開始實行劃分收支、分級包干財政體制， 1984年實施利改稅，198 6年開始稅利分流，這種放權讓利框架持續至90年代初。而且地方政府在改革過程中其他權 力逐漸增強，例如地方政府的投資項目審批權限，投資金額控制總量等迅速增長。中央政府 與地方政府在國家財力中的相對地位迅速變化，地方政府所占國家財政總收入比重迅速上升 ，中央政府財政收入占國家財政收入比重大幅下降。中央政府的預算支出占全國財政預算總 支出的比重自1985年以來呈比較明顯的下降趨勢。中央政府權力衰退在90年代初期引起了關 注，王紹光通過對中央政府與地方政府財政制度比較研究得出結論，中國地方政府的過度分 權已經超出安全的底線，中央政府難以履行職責，可能帶來一系列嚴重的經濟、社會、政治 問題。

中央與地方關系迫切需要改進和完善，需要建立與市場經濟體制相適應的新的國家權力 縱向體制。因此當1994年完成國有經濟和投資體制的市場化，價格改革等關鍵的體制改革， 最終實行分稅制改革。這一重大改革標志著市場經濟決定的地方分權已經基本形成，分稅制 規范中央與地方關系,單純的放權讓利開始向按照各級政府的公共職能劃分財政權限的方向 前進。綜上所述，盡管理論上中國屬于中央集權制度，但是中央政府鼓勵地方發展經濟的分 權過程是中央權力的制度性回撤過程，權力分散已成為現實。如果說計劃經濟時期中國已經 形成一定程度上的有限分權，那么市場經濟體制下建立的分稅制則使地方分權更加深刻，不 可逆轉。如學者所言，中央政府的行政性分權戰略造就地方政府獨立的博弈主體角色，地方 政府在漸進式改革過程中成為具有獨立利益和分散決策權的重要主體。

政策化模式的地方政府分權

中國漸進式改革是從計劃經濟向市場經濟的轉軌，轉軌過程中地方政府既要承擔計劃體 制下的政府傳統職能，還要完成經濟體制的改革。在放權讓利的分權過程中，地方在國家的 經濟發展過程中扮演角色比中央政府更為重要，主要是地方政府推動地方經濟的發展，但是 轉軌過程中地方政府的分權缺乏法律基礎，主要表現為政策性分權。

例如1979年在深圳等地試辦經濟特區，并對廣東省、福建省實行特殊政策和靈活措施， 享有更多的自主權等。1983年批準大連等14個計劃單列市，這些城市擁有和省級人民政府相 當的國民經濟計劃和管理權限。1984年確定秦皇島等14個沿海開放城市，賦予更開放靈活的 措施。此后又產生許多沿海地區經濟開放區等，在有步驟分權過程中中央給予地方的優惠政 策并不相同。這些對地方政府的分權并沒有形成法律，而是在不同時期表現為中央的特殊政 策等形式，此種地方分權雖然有利于發揮地方的主動性和促使地方政府提高決策的效率，但 是不同的地方享有不同的開放政策和優惠條件，享有不同的經濟管理權限。

優先獲取中央優惠政策的地方所取得成功產生示范效應，所有的地方政府為了自身的發 展，紛紛向中央要政策。地方政府不斷與中央討價還價，爭取得到更多中央的優惠政策，盡 量減少向中央繳納的稅收。對于不符合地方利益的政策采取"上有政策，下有對策"，因此中 央與地方關系處于不完全規范的狀態。中央與地方事權劃分，特別是地方政府權力與權限缺 乏成文憲法的明文規定，中央與地方權力大小、以及利益分配是靠中央與地方領導之間討價 還價談判的結果，缺乏合法性的依據，包括權力來源的法律依據和權力限制的法律規定。

缺乏法律基礎的地方分權

中央與地方關系是國家制度的縱向權力劃分，美國、德國等發達國家地方分權是規范性 分權，中央與地方關系都是通過憲法和法律規定，地方政府權力來自憲法和法律明確規定， 因此通過分權實現了中央與地方關系的穩定，促進了中央與地方共同發展。可是中國轉軌時 期地方分權仍然是行政主導型分權，地方政府的權力主要來自中央政府的行政性授權，政府 間權力劃分是不穩定的行政行為，第三次地方分權并未實現規范性分權。

建國以來中央與地方關系根據國家的政治、經濟形勢進行多次調整，但是這些調整大都 是隨機的，缺乏法律規定和保障。建國初期《中華人民政治協商會議共同綱領》作為臨時憲 法對中央和地方國家機構職權劃分作了原則規定。1954年憲法刪除了共同綱領所規定的相關 內容，1975年憲法和1978年憲法延續1954年憲法，也沒有明確劃分中央與地方的職權，未能 用法律保障中央與地方的職權。

1982年憲法第三條第四款明確規定"中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的 統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則"，憲法和《地方政府組織法》分別以 列舉的方式初步規定了中央政府與地方政府的職權范圍，規定立法主體的立法權限范圍顯然 是中央與地方關系法制化的進步。但是這些規定顯然過于籠統和原則。

中國是單一制國家，理論上所有的權力都是來自中央政府，地方各級人民政府都是在國 務院的統一領導下的國家行政機關，地方政府應當完全執行中央的政策和法律法規。可是19 78年分權后地方政府立法權迅速擴張，原有的一級立法體制已經變成多級立法體制。1982年 憲法規定，省、自治區、直轄市的人民代表大會和他們的常務委員會，在不同憲法、法律、 行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。地方組織法規定，省、自治區的人民政府 所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會，可以根據本市的具 體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規以及本省、自治區的地方性法規相抵觸的 前提下，制定地方性法規。由于中央賦予地方立法權時對地方立法領域缺乏明確的規定，也 沒有相應的措施對地方立法進行監督；地方立法權在擴張后導致地方立法失控，大量的地方 保護性質的地方性規章、制度、命令產生。

2001年新頒布了《中華人民共和國立法法》，在憲法對于中央和地方各級權力機關和行 政機關立法權限的作出基本規定的基礎上，《立法法》賦予全國人大及常委會專屬立法權， 具體列舉專屬立法事項。對于地方性法規的權限，也進一步明確規定，“為執行法律、行政 法規的規定，需要根據本地行政區域的實際情況作出具體規定的事項”和“屬于地方性事務 需要制訂地方性法規的事項"都可以由地方性法規作出規定。《立法法》的制訂和實施，使 中央與地方的立法權限得到比較明確的劃分，為中央與地方關系的規范化制度化提供了法律 保障。隨著改革的深入，中央與地方政府權力范圍，權力運作方式，利益配置結構和責任都 迅速發生變化，應該在此基礎上不斷以法律形式將中央與地方的權限進行劃分，將兩者關系 的變動進行固定，最終形成中央和地方政府之間長期穩定的制度化關系。