放水養魚　藏富于民

趙新杰

也許是巧合，從1973年、1983年到1994年，每隔10年，中國稅制必有一輪重大改革出臺 。2004年，中國新一輪稅制改革的序幕正徐徐拉開，十六屆三中全會確定的“分步實施稅收 制度改革”的政策在2004年將邁出堅實的一步。和10年前稅制改革注重“增收”迥異的是， 本次稅制改革的核心主題詞是：減稅。根據稅改總體思路判斷，本輪稅制改革是對1994年改 革所出現問題的全面回顧和反思，改革措施更加規范化、透明化、市場化。

2003年：稅制矛盾重重

1、生產型增值稅：抑制投資、重復征稅。現行的生產型增值稅誕生于1994年治理通貨 膨脹、抑制投資過熱的宏觀背景下，是符合當時客觀實際的。但是，在當前通縮風險尚未消 失、財政政策相機淡出，民間投資亟需啟動的情況下，采取生產型增值稅對民間投資形成了 強大的“擠出效應”。有數據顯示，到2003年前，國有投資增長速度達到了30％～40％，然 而私人企業投資卻是零增長，實行生產型增值稅無疑抑制了民間投資的積極性。此外，生產 型增值稅對固定資產所含稅金不予抵扣，存在一定程度上的重復征稅。這種情況既加重了投 資負擔，又容易造成企業在資本和勞務、投資和消費之間的扭曲。

2、企業所得稅：稅率繁雜、稅負不公。一直以來，內外資企業的所得稅有失公平，頗 受非議。內資企業所得稅，一般地區為33％，沿邊沿疆沿海為24％，特區為15％，平均大約 為25％；而外資企業所得稅率則在不同地區相應減半，平均大約為13％。為配合西部大開發 戰略，西部地區企業的所得稅降為15％。這樣繁雜的稅率體系嚴重影響了征收效率和稅收公 平原則。此外，外資企業適用的稅收優惠政策大大多于內資企業，計算稅額時允許外資企業 的成本費用全部扣除，而內資企業不允許扣除。這導致內外資企業所得稅實際稅率差別極大 ，外資企業享受事實上的“超國民待遇”。

3、個人所得稅：個人所得稅的爭論最為牽動人心。這是因為，當前我國居民收入分配 差距逐年拉大，而現行個人所得稅非但沒有起到調節社會成員收入分配的作用，反而使得工 薪階層成為個人所得稅的主要征收對象。據統計，截至2000年底，我國個人所得稅收入中來 自工薪所得占42.86％、個體工商戶的生產經營所得占20.12％，這兩項收入即占個人所得稅 收入的62.98％。然而，很多中高收入者因其收入來源較多，而由于稅制的漏洞和征管的不 力，其繳納稅額相對甚少，出現稅收“滴漏”現象。在富人們沒有足額繳稅的情況下，經濟 體中出現了“窮幫富”的扭曲格局。

4、出口退稅機制：運轉失靈。2003年拖欠2500億元的出口退稅數額已經超過了中央財 政承受能力，中央財政日益不堪重負；第二，出口退稅滯后導致企業資金占壓嚴重，增加了 企業的支付成本和經營風險；第三，比較高的退稅率也驅動一些企業為追求為數可觀的出口 退稅而盲目擴大出口規模，其中包括相當多的資源性產品出口企業，甚至有的企業為騙稅而 出口。

5、中資銀行稅負沉重：有資料顯示，國外商業銀行的營業稅負一般不超過2％，甚至有 的國家不收營業稅。在我國，長期以來，中資銀行既要繳納地方營業稅，又要繳納國家營業 稅。雖然中資銀行的營業稅稅率已從2002年的6％降為2003年的5％，恢復到1997年的水平， 但比交通、建筑安裝、郵政通信等行業的營業稅稅率還高出2個百分點。如果把營業稅換算 成所得稅的話，則銀行業總稅率曾經高至67％左右；近3年營業稅每年降了1個百分點，但總 稅率仍在50％～60％之間。

此外，據《2003年中國金融年鑒》統計，從1997年到2000年的4年間，四大國有商業銀 行因稅率調整而實際增加的稅負共計394.48億元。

2004年稅制改革的重心和著眼點

2004年，新一輪稅制改革的內容已經逐漸浮出水面，稅負總水平將有顯著的降低。2004 年稅制改革的中心和著眼點主要包括以下幾個方面：

1、增值稅轉型改革。東北地區試點，適當時候全國推廣。裝備制造業、石油化工業、 冶金工業、船舶制造業、汽車制造業、高新技術產業、軍品工業和農產品加工業等8個行業 實行消費型增值稅，允許企業抵扣當期新增機器設備所含進項稅金。這8個行業幾乎涵蓋了 所有在東北的51家大型生產企業所在的行業領域。增值稅轉型改革的核心在于切斷稅制對民 間投資、特別是設備投資的束縛。顯然，新的增值稅體系將極大地鼓勵企業進行更新改造投 資，提高企業內部增長能力。

2、個人所得稅調整將成為稅改重點。我國人均GDP已超過1000美元，800元的起征點顯 然已不合時宜。為強調社會公平，個人所得稅調整在2004年可能有所突破。有可能實施的方 案為，工資薪金、生產經營、勞動報酬、財產租賃所得等有較強連續性的收入列入綜合課征 項目，實行統一的累進稅率；對于財產轉讓、特許權使用費、利息、紅利、股息等其他所得 仍然按比例稅率進行分項征收；此外，稅前扣除項目也將進行必要的調整。

3、中外資企業所得稅逐漸“并軌”。據財政部部長金人慶稱，今后我國將逐漸統一內 外資企業所得稅。2004年是這項改革的重要一年，適用于各種所有制企業的《企業所得稅法 》已經列入本屆人大常委會的立法規劃。目前內資企業的平均25％、外資企業平均13％的稅 收水平將逐漸統一，以體現公平性原則。

4、出口退稅機制也將進行重大改革。部分資源性商品和國家限制出口的商品2004年將 取消出口退稅。調整后的出口退稅率分為17％、13％、11％、8％、5％五檔。按現行出口結 構，出口退稅率的平均水平將降低3個百分點左右。出口退稅將由中央和地方財政共同負擔 ，具體辦法是：從2004年起，以2003年出口退稅實退指標為基數，對超基數部分的應退稅額 ，由中央與地方按75:25的比例分別負擔。此外，根據金人慶在人大的報告，中央財政2004 年將安排出口退稅指標2108億元，進口產品增值稅、消費稅增量將首先用于增加出口退稅。

5、農村稅費。改革更加深入，在完善改革試點工作的基礎上，政府將逐步降低農業稅 的稅率并向糧食主產區傾斜。2004年農業稅稅率全國平均要降低1％左右，減稅比例要調減 到戶。2004年在全國范圍內將取消農業特產稅（煙葉稅目除外）。預計可減輕農民負擔118 億元。中央財政將在全年安排農村稅費改革專項轉移支付資金396億元。

6、關稅。進一步降低，履行加入世貿組織的承諾。從2004年1月1日起，我國進一步降 低關稅，進口關稅總水平由11％下降到10.4％。本次降稅共涉及2414個稅則稅目，其中，農 產品平均關稅由16.8％降低到15.6％，工業品平均關稅由10.3％降低到9.5％。

稅制改革對宏觀經濟的影響分析

本輪稅制改革將對我國宏觀經濟運行產生深遠影響，短期內將在一定程度內降低財政收 入，降低凈出口；但是從長期看，稅制改革將優化稅制結構，帶動宏觀經濟穩健發展。此外 ，由于稅制改革“漸進式”的特點以及宏觀經濟并未出現過熱的跡象，其不會促成2004年宏 觀經濟過熱。

1、稅制改革將降低財政收入，但幅度不會很大。毋庸置疑，2004年開始的稅制改革將 使財政面臨“陣痛”。據人民大學教授安體富計算，此輪稅制改革的總體成本大概在5000億 元到5500億元。其中，降低出口退稅率已經開始影響國內企業的出口。據測算，我國出口退 稅率每下調一個點，出口就降4.9個百分點。那么，2004年出口退稅率平均降低3個百分點將 對2004年我國出口造成不小的影響。增值稅作為稅種中第一大稅，其改革對稅收的影響也不 可忽視。

但是另一方面，稅制改革并不會對財政收入造成大的沖擊。其一，實行消費型增值稅將 減輕國內出口企業的成本，可以部分抵消出口退稅損失的影響；其二，簡化稅制可以有效地 降低我國的稅收成本；其三，稅制改革貫徹了“有增有減”的原則，部分對外資企業的稅收 優惠政策取消，而且通過稅費征收管理力度的加強努力實現稅收總量的平衡。

2、稅制改革將優化稅制結構，帶動宏觀經濟穩健發展。目前，中國企業的整體稅負水 平較高，已經不適應國際競爭的要求。據中央財經大學教授劉桓統計，中國企業的總體稅負 水平要比美國等經濟發達國家高出約20％～30％，這種情況在長期內將削弱企業國際競爭力 ，不利于宏觀經濟發展。當前的稅制改革反映了國際趨勢和潮流，在長期內將有效刺激中國 企業的活力，提高其國際競爭力，從而帶動宏觀經濟穩健發展。例如，出口退稅率的降低將 有效緩解逐年增長的財政赤字的壓力，緩解人民幣長期升值的壓力。

3、稅制改革不會帶動經濟“過熱”。新一輪稅制改革總體上具有減稅政策效應，有效 促進經濟增長，但不會導致經濟“過熱”。原因有三，第一，長期建設國債發行規模在不斷 縮小，功能正逐漸轉型，積極的財政政策有相機淡出的跡象，因此，減稅政策事實上形成了 對國債投資功能的替代，財政政策效力因此趨緩。第二，根據各種宏觀經濟指標判斷，宏觀 經濟并沒有明顯過熱的跡象：消費增長仍然乏力，居民消費傾向較弱；就業率指標仍處于低 位；國民經濟運行除局部供應緊張外，整體格局仍然是供過于求。第三，本輪稅制改革是“ 漸進式改革”，減稅的政策效果在2004年將比較有限。全面的增值稅轉型改革2004年不可能 出臺，僅在東北的試點不會給經濟造成較大震蕩。

下一階段稅制改革的取向和政策建議

中國已經加入世貿組織，稅制改革將沿著世貿組織所要求的公平競爭原則逐漸推向深入 ，稅制改革將繼續在公平與效率兩大目標的協調間穩步前行。在新的科學發展觀指引下，下 一階段稅制改革的取向將著眼于更好地發揮稅收對經濟的調控作用。隨著國債功能的轉型， 稅收政策將日漸在財政政策中擔綱主力。“放水養魚、藏富于民”將是對下一階段稅制改革 取向最好的概括。

1、加快稅收立法進程。目前，在稅務部門征收的22個稅種中，由全國人大行使立法權 制定的稅法只有《個人所得稅法》、《外商投資企業和外國企業所得稅法》、《農業稅條例 》及實體法《稅收征收管理法》4件。絕大多數關系到納稅主體權利義務的稅種，都是由國 務院頒布的暫行條例、草案、規定、辦法等行政法規，還沒有完成國家的立法程序。政策層 已經意識到了稅收立法層次低、長期依靠暫時的行政條例征稅的副作用，特別是難以遏制地 方政府干預稅收執法、隨意越權減免稅的行為。此外，稅法缺乏透明度、穩定性將影響經濟 活動的穩定。新一屆全國人大5年立法規劃將審議三件稅法草案，包括《企業所得稅法》、 《個人所得稅法》（修訂）和《稅收基本法》。這幾部法律將有效地解決企業所得稅、個人 所得稅等稅法中存在的稅負不公問題。

2、適時推進消費稅、物業稅等稅種的改革。為體現可持續發展，消費稅的稅率和征收 范圍都將進行重大調整。有一定盈利水平、稅基較寬而此前未征消費稅的消費品和部分高檔 消費品，以及對環境危害大的產品納入征稅范圍；消費稅的稅率也將適時調整。此外，物業 稅改革的思路是將現行的房產稅、城市房地產稅、城鎮土地使用稅以及土地出讓費用等稅費 合并，轉化為房產保有階段統一收取的物業稅。2004年關于物業稅改革的基礎工作主要是對 現行的房地產稅費體系進行清理。

3、加快金融稅制改革步伐。金融業特別是中資銀行稅收負擔沉重已拖累了金融改革的 步伐。未來5年，中國金融業將面臨前所未有的競爭，因此，稅收政策需要調整以配合中國 的金融業改革。針對目前金融稅負過重問題，我們有以下建議：首先，降低金融業營業稅率 ，特別是降低銀行業的營業稅率。為了避免產生大的震動，銀行業營業稅稅率可以在2003年 降至5％的基礎上繼續逐步調低至2％。在調整銀行業營業稅稅基方面，可以考慮將按照銀行 營業額全額計征營業稅改為按照營業凈額（即存貸利差）計征；對逾期應收未收利息作為壞 賬處理，如果以后得以收回，再按實際收回的利息數額征收營業稅。其次，改革商業銀行呆 帳準備金提取辦法。從國際上通行的做法看，應當取消按照提取呆帳準備資產期末余額計提 呆帳準備金的規定，準予內資銀行按規定在稅前計提專項準備金。