日本的農地制度

賀達水

農地制度一詞來源于英文land tenure一詞。從字面上理解，land tenure意為對土地的占有和使用方式。它是一個比地權更廣泛的概念,不僅包括地權本身,而且包括地權的交易、實現形式和生產組織等。農地制度對于農業發展無疑具有重要的制約作用。因此，無論是從國別角度，還是從歷史角度，農地制度的形成和嬗變，始終為人們所關注。

中國的改革始于農村，確切地講，改革始于以家庭承包經營為主體的農地產權制度的變革。改革之初，通過農地制度上的變革，極大地提高了農業勞動生產率。目前改革處于攻堅階段，“三農”問題日益成為進一步發展的難點之一，農地制度再一次成為人們關注的焦點，被普遍認為是破解中國“三農”難題的關鍵所在。實際上，中國農業、農村發展中出現的諸多問題：如農民收入相對下降、農用地流轉仍不活躍、農業規模化經營仍十分落后、農業產業化缺乏相應的農地制度保障、農村社會保障缺位、耕地面積漸次下降、農用地非農化涉及的征地補償……都需要在農地制度上有相應的創新和完善，建立一個既能確保適度管制、又能促進農地流轉的農地制度體系已勢在必行。而這些問題在鄰國日本早期經濟發展過程中都曾以相似的形態出現過，并通過農地制度的完善獲得了較好的解決。他山之石，可以攻玉。由于歷史、文化上的淵源，日本農地制度演變與中國頗有些相似之處。加強對日本農地制度的了解和掌握，對中國農地制度研究者和制訂者應能有所裨益。

關谷俊作所著《日本的農地制度》是日本農地制度研究領域的杰出論著。作者關谷俊作，一九五四年畢業于日本東京大學法學院，歷任農林水產省農地局農地課課長、結構改善局農政部長、大臣官房總務審議官、農林水產技術會議事務局局長、農蠶園藝局局長、水資源開發公司副總裁，現任農政調查會會長兼日本肉食經濟協會會長。于官，關谷俊作一直從事日本農地制度的建設工作，是日本農地制度的直接制訂者；于學，關谷俊作所著《日本的農地制度》經三版（一九八一年、一九八八年、二○○二年），已成為該領域的巨著，是研究日本農地制度的必讀文獻。

在該書中，關谷俊作放寬了農地制度的視野，在他看來，農地制度并不僅僅只是《農地法》，相反，他把分析的觸角探伸至整個農業法律體系中與農地相關的各法，以獨特的思路將它們貫穿成完整的體系。日本現今的農地制度最早可以追溯到一八九九年的《耕地整理法》，制度雛形則形成于“二戰”時期的農地立法，在戰后以農地改革為契機，經數次具有轉折點意義的重要立法，農地制度獲得了相當的完善，形成了以《農地法》、《農振法》、《農促法》、《土地改良法》四部法律為主體，其余多部法律與之相配套的制度體系。作者以此四部法律作為研究整個農地制度體系的切入點，很好地展開了對這個復雜體系的論述。

首先，作者以歷史發展為經，以農業政策面臨的課題為緯，縱橫交錯，條理清晰地交代了日本農地制度對應于各時期農業發展政策的變遷歷史。在第十一節中以“我國的農地制度”為題，畫龍點睛地指出了各項制度的理念、職能及相互的關聯，創造性地提出了“現狀主義”（根據土地現實狀況強制適用管制）、“用途主義”（根據土地用途來適用法律規制）、“耕作者主義”（只有農業生產從事者才具有農地權利取得的資格）和“農地自主管理”（公共性事業由農用地權利人來決策并自我實施）等理念，來表達日本農地制度中貫穿著的諸多原則，是全書的核心之處，同時也是論述最為精彩之處。作者始終認為，適度管制和推動農地流轉是農地制度建設所要達到的兩個最為重要的目的。戰后日本的農地制度經歷了由一九五二年《農地法》的“全程式”管制到逐漸放開管制，從初期對權利轉移的管制到《農促法》的促進土地流轉以強化農業經營基礎，實現了適度管制和推動農地流轉兩個目的。日本農業發展的實際表明，日本農地制度在確保和改良優質農地、推進農地流轉以擴大經營規模、促進農地有效利用等方面，發揮了應有的作用。

其次，給出了與日本農地制度相關的各概念，包括作為客體的農用地和作為主體的農業人兩大部分。在定義、解釋這些概念的過程中，實際上為進一步闡釋日本農地制度做了現實的鋪墊。其中，對農地和農業人的概念界定，作者以其對農地制度的熟稔，展開了細致入微的闡述，使讀者對于農地法律中的相關重要概念，都能品味出其中細微的差別。特別地，作者分別介紹了日本農業法人取得農地的權利資格制度、農業人養老金制度、農戶繼承制度、農業委員會制度，就這些制度與農地制度之間的關系作者也做了充分的說明，從另一個角度看，實際上也使讀者對于日本農業制度整體也有了概括的認識。

給出概念之后，作者分別以《農振法》、《農地法》、《農促法》、《土地改良法》為主干，對農業地域振興、農地管制、強化農業經營基礎、土地改良事業四個領域做了詳細的論述，在此過程中透析出農地制度諸理念，并對制度進行了評價。同時，農地制度如何對應現實發展而進行相應的變遷，作者以當事者的身份優勢，對此進行了充分的說明。農地制度的評述，以及制度本身對應于現實的變遷過程，這些對于關注于農地制度的研究者們無疑具有一定的吸引力和啟發。

日本的農業振興地域制度源于一九六七年日本農林水產部“結構政策的基本方針”中的相關論述：“為了有效率地推行農業政策特別是結構政策，有必要明確在農村的土地利用劃分，在與其他用途的土地進行調整的同時要確保與維持足夠的農地，要考慮如何保護和振興農業地帶。”眾所周知，上世紀六十年代日本經濟獲得高速發展，城市化和產業化的推進導致土地需求急遽上升，農地向非農地的轉換也迅速增加，由此社會出現了對“無秩序的農地荒廢和過度的土地投機”的擔憂，急需有一個“對這種現象進行誘導或控制的土地制度”。《農振法》正是在這樣的背景下應運而生，其核心內容是指定農業振興地域，并在該區域內設定只作為農用地利用的土地。與《農振法》幾乎同時產生的《城市計劃法》并行而為日本土地的利用劃分制度的主干部分，兩者都是為了有計劃地進行土地利用。但由于城市區域和農村區域在土地利用上的差異，兩法存在著某種對抗關系：“（兩法）在大約五年的時間內，開始了對農村和城市土地的‘劃分運動。”政策方針上則偏向于農地的保護：“城市化區域不能包含在農業振興區域內，而在城市化調整區域內則可以制定農業振興地域”，這一偏斜的政策被事實證明是明智的。日本通過正確運用農業振興地域制度，確保了農用地不受工業化和城鎮化的過度侵蝕。一九八五至二○○○年近十五年間，盡管農用地區域面積減少了近七分之一，但農業振興地域的面積幾乎沒有什么變化，這不能不歸功于《農振法》在制度上對農地利用的保障。從農業振興地域制度的產生及運作中，即可品味出作者所歸納的“用途主義”的農地制度理念。就中國的現實狀況而言，工業化和城鎮化的快速發展，導致農地非農化速度加快，土地利用上缺乏以長遠的眼光來進行嚴格的規劃和管制，導致了某種程度的無序開發，迫切需要在城市土地和農村土地乃至于整個國土資源上合理規劃利用。因此，作為運作較為成功的農地利用規制制度，日本的農業振興地域制度對于完善我國土地利用制度無疑具有一定的啟發意義。

日本在農地管制上的相關制度還有《農地法》。它有別于包括《農振法》、《農促法》等法在內的廣義農地管制。作者首先以《農地法》制定為界分別講述了日本農地管制的歷史。對應于戰后農地改革的需要，日本政府在制度上強化了對租賃農地的耕作者的保護，因此從一九五二年《農地法》制定一直到一九七○年的《農地法》第二次修正案，這段時期成為日本農地管制最為嚴格的時期。管制之嚴厲達到了這樣的程度：“在這一時期，如果把農地租賃出去，收回的可能性一般幾乎為零，并且佃租是被管制著的。……為了收回租賃出去的農地，需要支付離耕費已經成了一種慣例。”以一九七○年對《農地法》的第二次修改為標志，農地管制制度對應于現實的發展漸次得到放松。管制放松的途徑一是直接放松，即通過修改《農地法》放寬管制措施；另一是間接放松，即設置以促進農地流轉為目的的事業并針對這類事業制定免予適用《農地法》的條款。在作者看來，農地的管制最重要的無非是權利轉移管制和轉用管制，以這兩項內容為重心，在回顧農地管制歷史之后，作者展開了對日本農地權利轉移管制和轉用管制的詳細論述，這就是“強化農業經營基礎”制度。

“農業經營基礎”這一概念，最早是在日本農林水產省一九九二年發布的報告《新食品·農業·農村政策的方向》中提出來的。該報告指出：“（日本）今后農業結構和經營對策的基本方向是，在農業結構上確立一種承擔大部分農業經營、有效穩定的‘經營體，這種經營體應能夠實現主要農業人與其他產業勞動者具有相同水準的年勞動時間，其主要農業從業人員具有與同地域其他產業從業人員相同水準的人均生活收入。”可以看出，農業經營基礎強化的目標是為了《農業基本法》中實現農業與其他產業相均衡的理念。為實現這一目標，一九九三年通過《關于完善〈強化農業經營基礎的相關法律〉的法案》，在對先驅性法規《增進農用地利用法》大幅度修改的基礎上，制定了《農業經營基礎強化促進法》（即《農促法》）。《農促法》涵蓋了推進農地流轉、增進農地利用的一切手法，使農地資源盡可能向核心農戶（認證農業人）集中，并把這些手法組合成有系統的強化農業經營基礎的手段，可以說，《農促法》是對以往農地流轉、增進農地利用制度的繼承和發展。實際上，從一九七○年《農地法》修正案中鼓勵通過土地租賃來促進農地流轉開始，經一九七五年《農振法》修正案推出增進農用地利用事業來設定短期租借權，到制定《增進農用地利用法》并最終演變成《農促法》，這一系列的制度演變體現了日本農地制度在時間承啟上的連貫性，同時也體現了日本的農地制度逐漸朝著放松管制、促進農地流轉方向演進這一趨勢。作者以《農促法》為主干，從認證農業人、農地保有合理化事業、農業生產委托代理促進事業、閑置農地的利用等多方面展開了對強化農業經營基礎的論述。中國目前農業勞動力加速向農外轉移，同時土地的家庭承包經營又在某種程度上限制了土地的流轉，急需在農地制度上有所創新以推動農地向主干農戶集中，由此擴大個體農戶的經營規模，提高農業生產率，熨平農業收入與農外收入的差距，提升農產品的國際競爭力。從這一點來看，日本從制度上推動農地流轉、促進農地資源的有效利用，可資借鑒推進中國農地制度的相應完善。

最后，以“土地改良事業”為題，主要是以《土地改良法》為主干，闡述了土地改善事業的參加資格、實施主體、換地處理、交換合并等問題。土地改良事業主要包括改良農用地（如水利灌溉、農用道路設施的建設等）和開墾農用地。土地改良制度設立的目的同樣是為了促進農業發展，提高農地的使用效率。土地改良制度中，由不同層次的主體（從農戶、農協、市町村到都道府縣，甚至到國家）實施不同的土地改良事業，并且在制度上有相匹配的限制和規定，這一點值得我們借鑒。

當然，本書嚴格地在日本農地制度這一框架下進行闡述，很多制度具有非常明顯的、對應于日本發展現實的特質，并且這些制度也絕非十全十美（作者也在書中多處指出現行制度亟待完善的方向），因此，借鑒日本的農地制度，更為重要的不是照搬制度的框架和內容，而是基于最深刻的審視挖掘出制度的內涵和貫穿其中的理念，正是制度具有的這些深層次內涵及理念，日本農地制度才得以保持一定的穩恒并充分發揮其作用。中國的農地制度乃至整個農業制度的不完善、缺乏系統性，并不主要是制度內容上的不健全，更為重要的似乎是缺少了一種實實在在的、穩固的制度理念。

除內容論證之精彩外，該書在結構安排上極富技巧。以日本農地制度之繁雜，如果按照通常的思路，試圖面面俱到地展開對土地產權所有、地權交易、生產組織等內容的介紹，容易陷入論證的泥沼，并且將整個農地制度進行這樣的分割，很難分析出貫穿于制度中的諸理念，著作也容易流于平庸。該書采取了另一種分析思路，以自成體系的四部重要法律為架構，將農地制度分成相互關聯的四個領域，農地權利和利用盡囊括其中，而這四個部分又各自體現了不同的制度理念。由此，紛繁復雜的日本農地制度得到了透徹的分析，內涵的制度理念得到了自然的顯露。當然，論證結構上的巧妙安排是建立在作者對整個農地制度的深刻理解和深度領悟之上的。

同時，該書文風也獨樹一幟。作者關谷俊作先生歷任日本農林水產省重要職務，為農地政策制定的當事者，經歷了很多波瀾壯闊的往事，在農地制度建設上傾注了自身的心血，但作為學者在回顧和反思這些制度時，行文語氣淡然，能看出作者力求在分析論證上保持客觀冷靜。在一些概念的界定上，作者不厭其煩地使用了大量的定語，雖部分犧牲了行文的簡潔性，但卻大大提高了嚴密性和準確性。農地制度研究必然要涉及諸多法律條文，枯燥繁瑣在所難免，但作者則以其清晰的邏輯和透徹的理解，展開對關鍵問題的闡述，深入淺出，真知灼見盡付輕描淡繪之中。通讀全篇，對日本錯綜復雜的農地制度已了然于胸，始有“隨風潛入夜，潤物細無聲”之感。

值得一提的是，譯者出于讀者閱讀便利的考慮，費了很大心思在文末附錄了《農地相關主要法律制定年代表》，一表在手，有助于縱覽整個日本農地制度的發展史。

譯者金洪云副教授早年畢業于日本東京大學農學院并獲農學博士學位，現執教于中國人民大學農業經濟系，長期致力于中日農業經濟比較研究。譯者在專業領域上相當純熟，同時在翻譯過程中始終與原著者保持聯絡，在遣詞造句上精心推敲，加之多年留學東瀛具備了較為深厚的語言功底，以及對翻譯事業的孜孜不倦，兩年來數易其稿，使本書成為不可多得的翻譯佳作。相信通過此書的引介，能對中國的農地制度建設有所貢獻。