“三無”農民利益如何受到保護？

王小映

征地毀掉了我家的田

福建省長汀縣大同鎮草坪村的黃石木生（左）夫婦在被毀的秧田前嚎啕大哭（6月4日攝）。黃石木生夫婦為保住自家37畝稻秧，在田間守了兩天半，但最終稻秧被毀掉。

近年來，福建省長汀縣掀起的開發區熱，讓當地老百姓面臨征地之痛。在國務院三令五申保護農民耕地，清理整頓開發區的大背景之下，長汀縣仍大量征用農民耕地建設長汀騰飛經濟開發區，并在沒有征求農民意見的情況下，以過低補償強行征用土地，損害農民利益。在新聞輿論的監督之下，長汀縣政府最近終于為被征地村民出臺了初步的安置方案。

新華社記者/張國俊攝

伴隨工業化和城鎮化的快速發展，我國每年有大量的農用地轉為建設用地。然而，由于現行農地轉用制度不合理、城鄉社會保障體系不完善等諸多原因，在農地轉用過程中越來越多的農民在失去土地后成為無地、無業、無社會保障的“三無”農民。據統計，在1987～2002年間，全國非農建設占用耕地面積共334.7萬公頃，按農村人均占有耕地面積計算，由于耕地占用形成的無地、少地的農村人口就達2405萬人。近幾年來，我國每年非農建設占用耕地面積接近20萬公頃，以此計算每年增加的無地、少地農民就達100萬人左右。如何保護這些失地農民的權益，解除其后顧之憂，保證其安居樂業，已經成為關系改革、發展、穩定大局的重大現實問題。要保障經濟社會的全面、協調和可持續發展，就必須樹立以人為本的科學發展觀，徹底改革現行農地轉用制度，加快完善社會保障體系，從制度上建立起保障失地農民權益的長效機制。

一、改革農地轉用制度，將征地嚴格限定在公益性用地的范圍，并提高征地補償標準

目前，我國絕大部分農地轉用都要經過政府征地來實現。但是，嚴格意義上的土地征收或征用，只能服務于公共目的。長期以來，政府為了保障工業發展、城市建設的需要征收農民的土地，農民已經為此付出了巨大的利益。要保障失地農民的權益，首要的是將政府的征地行為嚴格限定在公益性用地的范圍，如國家機關用地和軍事用地，城鄉基礎設施用地和公益事業用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地，監獄、勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等特殊用地，享受特殊政策優惠的用地（如經濟適用房建設用地）等。

根據現行法律的規定，我國許多地區每畝耕地的征地補償費在1.5萬元左右，標準過低，在村集體留存一部分后，失地農民得到的更少。比如，經濟相對發達的浙江省其補償標準與全國平均水平相比略高。但據統計，1998年以來，各類征地發給村里的補償費平均每畝12164元，安置補助費每人2377元；經過村集體留存，實際到農民手上的土地補償費平均每畝7958元，安置補助費平均每人2078元，青苗補償費平均每畝498元；農戶家庭得到的征地費總額(包括附著物補償費等)人均只有8828元。雖然，世界上許多國家在征地過程中都按照征地前而非征地后土地用途的價格進行補償，但是，為了使農民滿意和更容易接受政府的征地方案，一般給予農民的補償要高出農用地價格數倍。為了切實保障我國農地轉用過程中失地農民的權益，在縮小征地范圍的同時，必須提高征地補償標準，對農民的土地承包經營權和地上附著物等財產給予合理的公平補償，并盡量直接補貼到戶。

對于工業、商業、房地產等經營性開發涉及農地轉用的，可以采用集體建設用地直接入市的轉用方式。在完善土地利用規劃、合理配置土地開發權的基礎上，在政府按照土地利用規劃和土地供應計劃批準規劃待轉用農地可以轉用后，可由建設用地者參照征地補償標準向待轉用農地的承包農戶購買土地承包經營權、并支付其他相關補償，參照轉用后確定的建設用地的市場價格和征地補償費用之間的差價，直接向規劃待轉用農地的土地所有權者集體經濟組織購買土地開發權，從而建立新增集體建設用地直接入市制度，以此保障農民在農地轉用和轉出中的自主決策權，保障由集體經濟組織分享農地轉用過程中的土地增值收益。

二、完善地價評估和土地稅費體系，統一規范補償費用標準和發放辦法

要完善農用地分等定級和農地價格評估體系。綜合考慮影響農用地收益的各類自然條件和交通便利程度，對農用地進行分等定級；同時，結合農用地分等定級成果，制定農用地價格的簡易評估辦法。以農用地分等定級和農用地評估價格為基礎，以農用地市場價格為依據，確定農地轉用過程中農民土地承包經營權的補償標準。無論何種用途的用地，如工業用地、公益性用地、商業用地、房地產用地等，也無論是以征地的方式實現農地轉用還是以集體建設用地入市的方式實現農地轉用，都必須對失地農戶提供高出農用地市場價格數倍的最基本的土地承包經營權補償費用，這是必須給予農民補償的最基本的底線，不能逾越。同時，要完善城鎮建設用地基準地價體系，按照城鎮規劃范圍擴大基準地價的覆蓋空間，建立起農地轉用后不同用途建設用地的市場價格參照體系，從而為經營性農地轉用過程中的土地增值補償提供依據。

要規范農戶征地補償的發放辦法。在土地轉用后，能夠保持土地承包關系穩定、不調整土地的，盡量不要調整土地，征地補償費直接全額發放到戶。補償費的發放可以采取年租金或分批次發放的方式；當然，如果農民已經從事非農產業而完全放棄了農業經營，也可以一次性發放。征地后如果通過安排機動地和小范圍的土地調整，可以保證被征地農戶獲得與其他村民同等份額的承包地的，除地上物補償費用外的征地補償費可不下發給被征地農戶，而由村集體成員分享。

要進一步完善耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償費等的收取、使用和管理辦法。特別是對于以流轉方式實現農地轉用的，要建立調節土地增值收益分配的稅費體系。村集體取得的各類土地增值收益，要建立專門帳戶，納入規范的財政管理體系當中，加強監督，嚴格管理。村集體取得的土地增值收益，應當按照村民議事規則，一事一議決定其具體用途，主要用于失地農民的就業安置、社會保障以及農村公共公益事業等方面，防止干部以各種形式變相地轉移和侵吞土地增值收益。

三、統籌土地收益分配和使用，優先把失地農民納入社會保障體系

對于農民來講，土地是其穩定的基本生活來源和就業保障依托。雖然，在征地后農民可以通過獲得貨幣形式的財產補償來謀生，但是，貨幣形式的財產與作為不動產的土地財產有著很大不同，土地財產一般具有穩定的保值增值等特點，而貨幣形式的財產要保值增值則取決于諸多條件，農民在征地中得到的補償款很容易在以后的投資經營中流失掉。因此，在農地轉用過程中，必須配套完善各項社會保障制度，優先把失地農民納入社會保障體系，解決失地農民老有所養、病有所醫等問題。

一是要逐步提高農村最低生活費保障標準，并逐步與城市最低生活費保障接軌，并將失地農民中由于各種原因基本生活無保障的人員優先納入最低生活保障。二是要按照“低標準、廣覆蓋”的原則，積極拓寬養老基金的籌措渠道，盡快把農村各類勞動者納入覆蓋范圍；特別是要把失地農民優先納入基本養老保險體系；對于進入非勞動年齡而無法進入養老保險體系的失地農民，直接發給農村養老保險金；對于進城農民，可以參照個體、私營企業人員養老保險交費管理辦法，建立個人養老保險。三是完善城鄉失業保險制度，對于農地轉用后一時無法就業的失地農民，在失業期間發放失業保險金；對于已經從事二、三產業的失地農民，逐步納入城鎮失業保險體系。四是要完善醫療保障制度，引導進入城鎮從事二、三產業的失地農民進入城鎮企業職工醫療保障體系，引導繼續生活在農村的失地農民加入新型農村合作醫療。社會保障制度建設要實行社會統籌與個人帳戶相結合的管理辦法，保障資金的籌措采取“政府出一塊，村集體補一塊，個人繳一塊”的辦法解決，即一部分由失地農民從得到的征地補償費中列支，一部分由村集體從取得的土地增值收益中列支，一部分由政府從農地轉用過程中取得的各種稅費和土地純收益中列支。

四、加強勞動技能培訓，多渠道促進失地農民再就業

要面向二、三產業，大力發展農民職業技能培訓，發展各類職業教育和成人教育，幫助農地轉用后的農民提高文化素質和專業技術水平，掌握致富技能，轉變就業觀念，使他們能夠參與到非農就業中去。特別是要鼓勵農民自主創業，從事二、三產業經營。要加強文化設施和娛樂場館建設，大力開展健康有益的文化、體育活動，不斷滿足富裕起來的人們的精神文化生活需要。要以適當的政策促進開發建設用地單位，優先吸收失地農民就業。對于農業生產區，可以通過土地開發整理、廢棄地復墾、未發包地發包、機動地發包等形式，為失地農民重新安排土地，保障其就業。對于城鄉結合部的城鎮建設大規模拓展地區，可通過留地安置的方式保障失地農民就業，即賦予村集體一定數量土地的開發權，由村集體通過組建社區股份合作制企業等形式，開展房地產等非農性質的土地開發，發展各種形式的二、三產業經營，安置農民就業，并撤村建居。