民族區域自治制度法制化的光輝歷程

敖俊德

《中華人民共和國民族區域自治法》1984年頒實施，到今年已經20周年了。在紀念民族區域自治法頒布20周年的時候，回顧這部法律頒布和實施20年的光輝歷程，對于今后進一步全面實施民族區域自治法，進一步堅持和完善民族區域自治制度，無疑具有重要的意義。

一、 關于民族區域自治法的制定

民族區域自治法1984年5月31日頒布，自同年10月1日起施行。它由序言和正文七章67條組成。它是新時期在發展社會主義民主、健全社會主義法制的方針指導下，根據1982年憲法和改革開放的新形勢、新情況制定的。它是民族區域自治制度的法律化、規范化。

（一） 它總結和確認了實行民族區域自治的經驗

新中國成立后，黨和政府在全國范圍內推行了民族區域自治。它的成功實施，充分顯示出這項制度的強大生命力和巨大優越性：一是有利于把國家的集中、統一與民族的自主、平等結合起來；二是有利于把黨和國家的大政方針與民族地區的具體特點結合起來；三是有利于把國家的富強與民族的繁榮結合起來；四是有利于把各民族人民熱愛祖國的感情與熱愛自己民族的感情結合起來。總之，“在統一的國家內實行民族區域自治，既能保障各少數民族的合法的權利和利益，加速各少數民族地區經濟和文化的發展，又能抵御外來的侵略和顛覆，保障整個國家的獨立和繁榮。”民族區域自治的成功實施的實踐，還積累了寶貴的經驗。民族區域自治制度的創立者，毛主席、周總理和李維漢、烏蘭夫等老一輩無產階級革命家對此都作過概括和總結。這些經驗集中起來，主要有兩條：一條是憲法規定的民族自治權利必須受到尊重；一條是自治機關的民族化必須受到重視。自治機關的民族化主要包括任用少數民族干部和使用少數民族語言文字。毛主席特別重視少數民族干部的培養和使用。1956年，毛主席強調指出：“我們說的民族自治，就是在少數民族地區要認真做到少數民族為主，漢族為輔。”他還指出：少數民族不僅要有行政干部，要出黨的書記，要有軍事干部、文化教育干部，還要有科學家、藝術家、工程師以及各方面的人才。

但是，民族區域自治走過的道路并非一帆風順，在“文化大革命”以前就曾受到“左”的錯誤指導思想的干擾，而在十年“文化大革命”期間遭到嚴重破壞，給我們留下了沉痛教訓。《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》總結民族問題上的教訓時指出：“在民族問題上，過去，特別在‘文化大革命中，我們犯過把階級斗爭擴大化的嚴重錯誤，傷害了許多少數民族干部和群眾。在工作中，對少數民族自治權利尊重不夠。這個教訓一定要認真記取。”這里總結的教訓基本上也是兩條，與以往總結的經驗完全對應。

民族區域自治法根據1982年憲法關于民族區域自治制度的規定，全面系統地總結了建國以后實行民族區域自治正反兩方面的經驗，并以國家基本法的形式將這些經驗加以確認，形成法律條文，以規范的文字固定了下來。這些經驗，主要寫進了自治機關的組成和自治機關的自治權這兩部分條文，使自治機關成為實行區域自治的民族團結各其他民族管理本民族自治地方事務的自治機關，使自治權成為從本民族地方的民族特點和地方特點出發，促進政治、經濟和文化全面發展的自治權。民族區域自治法體現了“國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則”，同時規定了處理民族自治地方內民族關系的原則。因此，民族區域自治法不僅是我國實行民族區域自治制度的法律依據，而且對我國其他各項民族工作也有指導作用。

（二） 它補充和完善了民族區域自治制度

民族區域自治法在總結和確認實行民族區域自治正反兩方面經驗的同時，針對民族區域自治實施過程中存在的問題，作出了很多新規定，補充和完善了民族區域自治制度。例如，在行政區劃方面：一是明確規定了自治州的行政地位。之所以專門規定自治州的行政地位，是因為在民族自治地方中自治區和自治縣的行政地位一直很明確，分別相當于省級和縣級，而自治州一般認為相當于地區級，而地區本身在法律上并不是相對獨立的一級，因而在過去實際工作中曾出現過將自治州劃歸相鄰的地區領導和合署辦公的情況。有鑒于此，民族區域自治法第一次明確規定，自治州的行政地位相當于“下設區、縣的市”。二是確定了民族自治地方的區域界線變動的原則和程序。針對“文化大革命”中未經法定程序將內蒙古自治區的東三盟、西三旗劃歸相鄰的省和自治區的情況，民族區域自治法作出了專門規定：民族自治地方的區域界線一經確定，不得輕易變動；需要變動的時候，由上級國家機關的有關部門和民族自治地方的自治機關充分協商擬定，報國務院批準。這是為了使民族自治地方的區域界線保持長期相對穩定。這次又補充規定了民族自治地方撤銷和合并的原則和程序，其目的是，不僅要保持民族自治地方的區域界線長期相對穩定，而且使民族自治地方本身保持長期相對穩定。又如，在經濟和社會發展方面，明確規定了民族自治地方的自治機關為了加速本地方的經濟和文化的發展，“根據本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權采取特別政策和靈活措施。”又如，在自治機關和自治權方面，民族區域自治法規定，民族自治地方自治機關要大量培養和配備實行區域自治的民族和其他少數民族干部。自治機關有權根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策。自治機關自主地安排、管理和發展本地方的經濟和文化建設事業等等。這些新規定，既保證了各少數民族在本地方當家作主，又使自治機關享有廣泛的自治權。

（三） 它體現了創新和改革的時代精神

首先說創新精神。作為制度和法律來說，民族區域自治制度是我國獨有的最具中國特色的一項政治制度，民族區域自治法是我國獨有的最具中國特色的一部法律。前者是后者的基礎和內容，后者是前者的形式和保證。它們二者的創立和創制，是史無前例的創新活動。它們二者的誕生，就是創新的產物，因此無不體現著創新精神。而從民族區域自治法本身來說，也有突出的兩項創新：一項創新是在體例上，寫了序言。寫有序言的法律在國內外都是極為重要的法律。有學者統計，世界上有三分之二的國家的憲法寫有序言。在我國，除憲法寫有序言外，民族區域自治法是我國第一個，在當時也是唯一一個寫有序言的法律。寫有序言表明，民族區域自治法不是一般的法律。還有一項創新是在序言中，宣告了自己的法律地位。序言末尾鄭重宣告：“《中華人民共和國民族區域自治法》是憲法規定的民族區域自治制度的基本法律。”在我國，除憲法在序言中宣告自己是國家根本大法外，民族區域自治法是我國第一個宣告自己是基本法律的法律。這表明，民族區域自治法不僅是我國極為重要的法律，而且是我國僅次于憲法的基本法律。

然后再說改革精神。民族區域自治法是在我國改革開放的新形勢、新情況下制定的，因此它無不體現著改革的精神。具體表現在：一是給現行政治體制開了口子，賦予了民族自治地方自治機關以變通執行和停止執行權。民族區域自治法規定，上級國家機關的決議、決定、命令和指示（主要是政策），如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或者停止執行。這是對當時高度集權的政治體制的一次重大改革，是對民主集中制原則的靈活運用和有益的補充。二是給現行經濟體制開了口子，把國家計劃作為“指導”，不是一律作為“指令”，賦予了民族自治地方自治機關以發展經濟的自主權。制定民族區域自治法時，雖然我國的改革開放已經進行了幾年，但仍在實行指令性計劃為主的計劃經濟體制。為了緩解指令性計劃對民族自治地方經濟發展的束縛，使民族自治地方能夠因地制宜地發展經濟，民族區域自治法作出了體現改革精神的規定，民族自治地方在國家計劃的“指導”下，“自主地”安排本地方的基本建設項目，“自主地”管理和發展經濟建設事業。這也是對當時高度集中的計劃經濟體制的一項重大改革。三是在文化發展方面，賦予了民族自治地方自治機關以更大的自主權。民族區域自治法規定，民族自治地方的自治機關“自主地”發展本地方的民族教育、民族文化、民族傳統醫藥、民族傳統體育以及科學技術、新聞、出版、廣播、電影、電視等各項文化事業。如果說，民族自治地方的自治機關變通執行國家的法律和政策必須經過有關上級國家機關的“批準”，安排基本建設基礎項目和發展經濟建設事業還要接受國家計劃的“指導”，那么，發展文化建設事業既不必通過“批準”，也可以不接受“指導”，自治機關完全可以“自主地”安排和發展（當然，是在憲法和法律范圍內）。這些體現創新和改革精神的規定，是在實事求是的馬克思主義思想路線的指導下制定的。其出發點和目的是，充分照顧民族自治地方的民族特點和地方特點，防止以往產生的“一刀切”和“自治不自治一個樣”的現象，使民族自治地方能夠自主地發展經濟和文化。按照辯證唯物主義觀點，國內外的經驗也證明，越照顧民族特點和地方特點，越有利于國家的集中和統一，而不是相反。相反地，不照顧民族特點和地方特點，國家的集中和統一就受到威脅，甚至導致整個國家四分五裂。

鄧小平針對“文化大革命”使民族區域自治制度遭受破壞的情況指出：“要使各少數民族聚居的地方真正實行民族區域自治。”民族區域自治法的全部內容歸結到一點，就是保證各少數民族聚居的地方真正實行民族區域自治，保障各少數民族在本地方當家作主的平等權利和自治權利。它的主要任務和目標是，促進民族自治地方的政治、經濟和文化的全面發展，逐步實現各民族間事實上的平等。實現上述任務和目標的主要途徑和方式是，維護國家統一和中央權威與自治機關充分行使自治權相結合，民族自治地方自力更生與國家幫助和發達地區支援相結合，保障國家利益與兼顧民族自治地方和少數民族利益相結合。

二、 關于民族區域自治法的修改

全國人大常委會關于修改民族區域自治法的決定于2001年2月28日通過后公布。這次修改，民族區域自治法的序言修改三個自然段；正文修改31條，其中刪除2條，新增加9條。總條文增加7條，從原來的67條增加到74條。民族區域自治法是世紀之交在黨的十五大精神和“三個代表”重要思想的指導下，根據三次修改后的憲法和西部大開發戰略啟動的新形勢、新情況修改的。它是進一步堅持和完善民族區域自治制度的重大舉措。

（一） 提高了民族區域自治制度在我國政治制度中的地位

民族區域自治法的這次修改，將序言中民族區域自治“是國家的一項重要政治制度”修改為“是國家的一項基本政治制度”。雖然只改動了兩字，將“主要”換成“基本”，但是不同尋常，意義重大，極大地提高了民族區域自治制度在我國政治制度中的地位，成為基本法確認的我國三大基本政治制度之一。關于民族區域自治是國家的一項基本政治制度的表述以前早有雛形。1961年9月，李維漢在《關于民族工作中的幾個問題》一文中，就指出：“民族區域自治，是我國各民族實現平等團結聯合的基本政治制度，是我國的一種基本制度。”江澤民同志為核心的黨的第三代領導集體，根據國內國際的新形勢和新任務多次強調，要堅持和完善民族區域自治制度，還在十五大的報告中將堅持和完善民族區域自治制度，與堅持和完善人民代表大會制度和共產黨領導的多黨合作、政治協商制度并列，一起納入黨在社會主義初級階段的基本綱領。1999年9月29日，江澤民同志《在中央民族工作會議暨國務院第三次全國民族團結進步表彰大會上的講話》中鄭重地指出：“民族區域自治，是國家的一項基本政治制度。”2001年2月26日，全國人大常委會會議審議民族區域自治法修正案草案時，李鵬委員長在小組會上的發言中指出，江澤民同志的這個論斷是經過慎重考慮的，是經中央討論過的。將這一重要論斷寫進民族區域自治法，這是國內國際形勢和任務的客觀需要，對于維護國家統一，加強民族團結和保持社會穩定，從而保障西部大開發戰略和現代化建設順利進行，粉碎西方敵對勢力“西化”、“分化”我國的政治圖謀，具有極為重要的意義。

（二） 突出了加快民族自治地方經濟和社會全面發展

改革開放以來，特別是民族區域自治法頒布實施以來，民族自治地方的發展明顯加快了，但是與東部發達地區還存在著相當大的差距，而且還存在著差距拉大的趨勢。因此，江澤民同志指出：“現階段，我國的民族問題，比較集中地表現在少數民族和民族地區迫切要求加快經濟文化的發展。”為了加快包括絕大多數民族自治地方在內的西部地區的發展，從2000年起，國務院開始實施西部大開發戰略。民族區域自治法就是在西部與東部發展差距拉大，西部大開發戰略開始啟動的新形勢、新情況下修改的。因此，適應新形勢、新情況增加了很多新內容：一是突出了加大投入，加快發展。為了加快民族自治地方的發展，規定了加大財政投入、基礎設施建設投入、資源開發投入、金融信貸投入、扶持民族貿易和對外貿易投入、教育和文化投入、環境保護和生態建設投入、扶貧開發投入等等。二是突出了發展必須是經濟和社會的全面發展。加快民族自治地方的發展，既包括了改善農業、牧業、林業等生產條件和水利、交通、能源、通信等基礎設施，發展地方經濟；還包括了發展教育、科技、文化、衛生、體育等各項社會事業；還包括了計劃生育、優生優育，提高各民族人口素質。三是突出了發展必須是可持續發展。人口膨脹、資源枯竭、生態環境和生活環境惡化，是全球共同面臨的問題，也是我國和民族自治地方共同面臨的問題。雖然發展是硬道理，但發展必須是可持續發展。為了實現可持續發展，民族區域自治法的這次修改，在繼續保留“保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害”規定的同時，新增加了“實現人口、資源和環境的協調發展”的規定，同時對生活環境和生態環境保護和建設又專門作出了新規定。

（三） 明確和加重了上級國家機關的職責

加快民族自治地方的發展，是民族自治地方和上級國家機關的共同任務。為了加快民族自治地方的發展，民族區域自治法的這次修改，繼續強調民族自治地方要自力更生，艱苦奮斗的同時，特別加重了上級國家機關的職責。首先把“上級國家機關的領導和幫助”這一章作為修改的重點，將這一章的標題“上級國家機關的領導和幫助”修改為“上級國家機關的職責”，明確了上級國家機關對民族自治地方的領導和幫助就是它們的職責，是法定的責任和義務，必須承擔和履行。其次，對這一章的條文作了重大修改和補充。這一章原來一共13條，其中7條作了修改和補充，超過了這一章條文的一半。這一次修改新增加9條，其中7條集中在這一章，這一章從13條（刪除了1條）增加到19條。第三，加重上級國家機關職責的新規定不限于這一章，其他章有關條款中也有這方面的新規定。

上述規定有以下幾個內容：一是保障自治機關行使自治權。例如，民族自治地方確實需要撤銷、合并的，“由上級國家機關的有關部門”和民族自治地方的自治機關充分協調擬定；又如，對自治機關變通執行或停止執行上級國家機關的決議、決定、命令和指示的報告，“該上級國家機關應當在收到報告之日起60日內給予答復。”二是對民族自治地方加大資金投入和政策投入。關于加大資金投入前面所講的幾種投入已經包括。關于加大政策投入的新規定有：國家制定優惠政策，引導和鼓勵國內外資金投向民族自治地方；國家制定優惠政策扶持民族自治地方發展對外經濟貿易；

鼓勵發展地方優勢產品出口，實行優惠邊境貿易政策等。三是組織、支持和鼓勵經濟發達地區與民族自治地方開展多層次、多方面的對口支援，幫助和促進民族自治地方經濟和文化的發展。對口支援既是經濟發達地區的義務，上級國家機關也有組織對口支援的職責。四是制定與民族區域自治法相配套的法規，在自己職權范圍內，把民族區域自治法的原則規定具體化，以便于具體執行。

三、 關于民族區域自治法的貫徹實施

實施民族區域自治法是上級國家機關和民族自治地方的共同任務。民族區域自治法頒布實施20年來，在上級國家機關和民族自治地方共同努力下，民族區域自治法的實施取得了巨大的成績。

第一，普及了民族法律常識和加強了民族法制建設。民族區域自治法頒布實施以來，在各級黨委領導、人大監督、政府實施、政協協助、民委牽頭、各方配合和支持下，廣泛開展了學習宣傳民族區域自治法活動，在全國范圍內普及了民族區域自治法的基本知識，提高了廣大各族干部和群眾遵守和執行的法律意識和法制觀念。調動了上級國家機關和民族自治地方民族立法的積極性，制定了一大批民族區域自治法的配套法規。1991年，國務院頒布了具有行政法規性的《關于進一步貫徹實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干問題的通知》。截至2003年底，全國155個民族自治地方共制定和實施了133個自治條例，336個單行條例以及67個相關法律法規的變通規定和補充規定，轄有自治州、自治縣的12個省制定和實施了實施民族區域自治法的地方性法規和規章。同時，民族區域自治法配套法規的制定又帶動了其他民族立法工作，制定一大批有關散居少數民族工作的法規和規章，使我國各項民族工作在一些主要方面初步做到了有法可依。

第二，進一步保障了少數民族的平等權利和自治權利。一是依照民族區域自治法的規定，經國務院批準，新建立了一大批民族自治地方。截至2003年底，全國新成立自治縣54個，占目前全國155個民族自治地方的三分之一強，進一步實現了各少數民族管理本民族地方事務的權利。二是依照民族區域自治法的規定，大量培養各級各類少數民族干部，全國形成了擁有近300萬人的宏大的少數民族干部隊伍。他們主要分布在民族自治地方的自治機關，保證了自治機關的自治權的行使和民族自治地方各項事業的發展。他們還廣泛分布在全國各地方、各部門，在各自的工作崗位上發揮著黨和政府聯系少數民族群眾的特殊作用。

第三，促進了民族自治地方經濟社會的全面發展，各族人民物質文化生活得到明顯改善。民族自治地方的基礎設施建設有了巨大發展，交通、通信和能源開發建設尤為突出。鐵路、公路和民航已四通八達；石油、天然氣、煤炭和電力在整個國民經濟中發揮著越來越大的作用。農牧業生產水平有了很大提高。經濟發展不斷加快。20世紀80年代末以來，民族地區經濟增長速度一直高于全國平均發展水平。江澤民同志1998年視察內蒙古和新疆時，明確提出要兩個自治區建成下世紀我國現代化建設的兩個支點，這充分肯定了兩個自治區在整個國民經濟中重要地位和作用。

民族自治地方各項社會事業也有長足的發展。建立了比較完整的民族教育體系。各級各類學校中少數民族學生入學率不斷提高，少數民族人口文盲率大幅度降低。少數民族文藝隊伍不斷壯大，涌現出一大批優秀的藝術家。文藝創作空前繁榮，許多反映少數民族題材的文藝作品成為廣大群眾喜聞樂見的文藝精品。少數民族語言文字的出版、廣播、影視事業得到空前發展，少數民族優秀傳統文化、傳統醫藥和傳統體育項目得到挖掘、整理、保護和弘揚，正以嶄新的姿態走向世界。

第四，平等、團結、互助的社會主義民族關系得到鞏固和發展，中華民族實現了空前大團結。民族區域自治法的實施，少數民族的平等權利和自治權利得到尊重，少數民族的語言文字、風俗習慣和宗教信仰自由等權利得到尊重，民族自治地方經濟社會的全面發展，這一切都為民族團結提供了堅實基礎。民族自治地方首先發起的在全國范圍內普遍開展的民族團結進步表彰活動，營造了民族團結友愛的社會氛圍。各民族干部和群眾互相尊重，互相學習，互相幫助；同呼吸，共命運，心連心，進一步增進了漢族離不開少數民族，少數民族也離不開漢族，少數民族之間也相互離不開的關系，實現了中華民族的空前大團結。這保證了我國改革開放和現代化建設的順利進行，實現了社會和政治穩定，經濟快速發展；從而粉碎了西方敵對勢力“西化”、“分化”我國的政治圖謀，使我們這個多民族國家經受住了國內外風浪的嚴峻考驗。