中國的民族問題與區域自治制度

中國是一個統一的多民族國家。“統一”是前提、是框架，是政治a體制的范疇。“多民族”是基礎，是內涵，是文化的范疇。這說明在我國的單一制的統一的框架中能夠實現文化的多樣性，充分地保護少數民族的權益。本文擬結合國外民族問題的發展現狀與對策，談談中國的民族問題及民族區域自治制度。圍繞《民族區域自治法》的修改，對如何建構民族法律體系不揣淺陋地提出自己的看法，希望得到大方之家的指正。

一、中外民族問題及其政策與法律的簡略比較

民族問題是關系民族團結、國家統一的重大問題。現代世界各國多為多民族國家，存在民族問題與民族沖突。處理少數民族問題，關系到民族團結和國家統一。在處理少數民族問題上，各國因應自己的歷史背景和文化傳統，結合自身的民族情況，形成了各具特色的政策。相應地，許多國家形成了自己的民族法律體系。

（一）國外的民族問題及相應政策與法律

我在這里簡略地介紹幾個主要國家的民族問題及其政策與法律：

加拿大。加拿大移民眾多，土著居民較少。在這樣一個“民族馬賽克”之國內，如何處理好各民族之間的關系，是一個涉及國家安定和社會發展的重要問題。根據我們的觀察，加拿大民族政策上經歷了從“盎格魯化”到多元文化政策的演進過程。早期的加拿大政府曾長期推行“盎格魯化”政策，但這種民族同化政策常常引起少數民族的反抗和抗爭，民族矛盾激化。為了維護國家的統一、促進民族間的和諧，加拿大聯邦政府于1971年宣布推行多元文化主義政策。內容包括：承認其他民族文化的存在；承認其他民族的貢獻；反對種族歧視、民族歧視；民族平等。加拿大聯邦政府制定了《加拿大人權法》、《權利和自由憲章》等，并在聯邦政府和各省、市建立了“多元文化委員會”和“人權委員會”，以維護各民族的權利。然而，“盡管在法律上反對種族歧視、種族偏見，但在一部分人的心靈上還沒有消除，而新一代通過多元文化教育，也許心理上的種族偏見會有所減輕，即使在一個時期里還不能完全消除”。各個方面尚有待于進一步發展。

澳大利亞。民族政策上經歷了由歧視、同化政策向多元文化主義政策的轉變過程。澳大利亞土著居民人口較多，作為原住民，土著居民在這片土地上曾經受到歧視，民族不平等問題較為突出。1967年，澳大利亞舉行公民投票，授權聯邦政府為澳大利亞土著人制定特殊法律。公投及相應法律的頒行為土著人的政治地位的根本改善提供了契機。從1973年起澳大利亞推行多元文化主義政策，從根本上改變了種族歧視政策，先后提出了人權和機會平等提案，修改了多元文化事務所法，通過了“土著人稱謂法案”等。

新加坡。新加坡是一個成型的法治國家，也是一個移民國家。采取多元文化政策。要求：不給予任何民族以特殊的地位和權利；不搞權力和地域分配；實行尊重各民族及其文化的多元文化的民族平等政策，并從法律制度建設上重建一個多元的文化體系。

南非。在殖民地時期，前南非當局實行種族歧視的政策，通過了大量的種族主義法律（如臭名昭著的《種族居居住法》、《人口登記法》、《農村有色人土地法》、《有色人保留地法》、《禁止種族混婚法》、《保留地隔離法》、《工業調解法》等），實行種族隔離制度。這造成了尖銳的種族沖突。在南非新政權建立以后，盡管宣告各民族一律平等，但鑒于種族主義政策的根深蒂固，要實現真正的平等還有一段距離。

俄羅斯聯邦。俄羅斯族是該國的主體民族，約占全國人口總數的82%，少數民族只占18%。俄羅斯聯邦憲法第5條第4款規定：“俄羅斯聯邦的所有民族主體，在同聯邦國家權力機關的相互關系方面彼此平等。”同時規定，聯邦主體的地位可以“經聯邦及其主體的贊同加以改變”，但不能“自由地”退出聯邦。但是，當代俄聯邦的民族問題與民族矛盾都非常突出：表現為北高加索地區的民族紛爭問題、韃靼和車臣問題。在我看來，是因為前蘇聯解體的分離形態帶來的后遺癥——民族國家的重新統合與分離心態的重新整合。

美國。美國是一個移民國家。美國民族政策經歷了一個從驅逐、隔離、歧視到多元文化的歷史，集中體現在對待印第安人和黑人的政策上。正如美國著名憲法學者在以一本小冊子中提到的：在美國，社會態度及法律態度因地因時而異，過去數百年美國人對不同種族的人類采取的道德和法律態度有了重大改進。但是，少數民族的人權狀況到今天仍然不能令人滿意，盡管美國政府每年都在公布對他國的人權報告。正如當代美國最著名的黑人社會學家、哈佛大學教授威廉·威爾遜（William J. Wilson）所指出的那樣：總體而言，美國黑人在美國仍然處于二等公民的地位。從美國的民族多元文化政策來看，并非統治者最初的自愿，而是由于少數民族堅持斗爭，以及民族過程的規律所決定的。

從國外解決民族問題的政策與法律來看，都強調民族平等與文化多元，強調民族政策的實踐，強調國家主權范圍內的民族政策。我們可以獲得如下啟示：

第一，國家主權是解決民族問題的前提。主權國家決不能因為少數民族強調文化特殊性而有所改變。根據我們的觀察，無論是美國、俄聯邦還是加拿大，統一的多民族國家中，必須強調國家主權作為前提的存在。

第二，民族政策是一個實踐性非常強的政策。所有的民族政策都是在實踐過程中形成的，而不是文件和“紙上”的東西。沒有從一開始就完全成熟的民族政策，她始終處在不斷的發展過程之中。民族政策因國情、歷史條件、民族狀況的不同有差異而且也應有所差異。

第三，民族區域自治是各個國家正在尋求和探索的一項解決民族問題的機制。自治的概念、內涵、類別、功能以及實現自治的途徑和法律保障都存在差異，取決于統治者對民族關系的判斷和對民族問題的認識。

（二）中國民族問題及其政策與法律

中國自古以來是一個多民族的統一國家，已經形成“中華民族多元一體格局”。根據地方史志，我們可以詳細考察各民族的經濟生產、生活文化、風俗習慣、語言文字等情況。統一的多民族國家是我們研究民族問題，探討民族政策的歷史背景。

中國民族問題的解決是通過民族區域自治制度實現的。在民族區域自治制度的框架下，民族區域自治政策代替了“以夷治夷”、“分而治之”的反動政策；民族團結和民族平等代替了民族壓迫和民族歧視；社會主義法律代替了封建主和奴隸主的陳規舊例；科學的、民主的訴訟制度代替了封建迷信的“神明裁判”。它要求建立的是一種平等、團結、互助的新型社會主義民族關系，以民族團結和民族繁榮為目標。

二、民族區域自治法的完善

民族區域自治法1984年5月31日經第六屆全國人民代表大會第二次會議通過，1984年10月1日開始實施。她是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律。民族區域自治法是在1982年憲法的指導下制定的，她充分體現了憲法規定的民族平等、團結、互助精神，貫徹了民族團結和民族共同繁榮的宗旨。自頒布實施以來，她對鞏固和發展平等、團結、互助的社會主義民族關系，維護國家的統一和穩定，促進民族地區的經濟文化等各項事業的發展，發揮了重要的作用。實踐證明，民族區域自治法是具有中國特色的、合乎國情的一部好法律，深受各族人民的擁護。

然而，從歷史的角度分析，不難發現，在民族區域自治法制定的時期，正值改革開放初期，受歷史條件的限制而導致民族法觀念較為陳舊和不夠成熟。從文本的角度分析，這部民族區域自治法已經不能適應市場經濟體制發展的需要，而且在自治權利的表達、非法律化語言的 問題和自治權利實施的保障機制問題上均需要改進。民族區域自治法的修改應當伴隨著民族法觀念的革新：由注重政治功能的民族法觀念向注重經濟功能的民族法觀念轉變；由注重產品經濟標準的民族法觀念向注重生產力標準的民族法觀念轉變；由注重民族政策向注重民族政策與民族法律并重的觀念轉變；由注重單純追求自治權向“兩手抓”的民族發展觀轉變。在觀念革新的前提下，我國適應經濟體制的轉軌和民族事業的發展對民族區域自治法進行了修改，這些修改側重在政治制度完善、經濟體制改革和上級國家機關對民族自治地方的支持和幫助等方面的規定，修改使民族區域族自治的內容更為豐富，要求更為具體和富有操作性。比如，修改的民族區域自治法明確民族區域自治是“國家的一項基本政治制度”，并規定“繼續堅持和完善”；與1999年憲法相一致，增加規定鄧小平理論的指導地位、走中國特色社會主義道路、發展社會主義市場經濟、加強社會主義民主與法制建設、加強社會主義精神文明建設等內容；適應經濟體制改革和社會發展的要求，側重人的素質的提高，重視資源和環境的保護。

民族區域自治法修改以后，有學者認為修改的瑕疵較為明顯：違法追究機制、紛爭平衡機制、事前征詢機制的應付闕如，立法技術上待完善。從民族區域法的修訂來看，我認為，存在兩個方面的問題：一是指導思想上，民族政策與民族法律應當有一個界限。民族問題是一個具有強政策性的問題，同時在現代法治國家需要法律的貫徹和實施。政策與法律如果混同，既會使法律失去嚴肅性，也會使政策喪失宏觀的高度指導作用。1999年，我國憲法將“依法治國”作為我國的基本治國方略，建設現代法治國家要求我們將民族問題置于一個關系到民族團結和國家統一的高度，也要求我們在國家民族政策指導下按照憲法之下一位階基本法律的要求完善民族區域自治法。二是民族經濟法制的完善，民族區域自治法的修改已經適應經濟體制的轉軌作出了相應的規定，必將為民族地區的經濟發展和振興提供制度支持。發展是執政興國的第一要務，推而及之，發展是民族地區穩定與繁榮的前提。民族地區的經濟發展決定著民族事業能否取得勝利。從2001年修改通過的民族區域自治法來看，關于經濟方面的權利比較虛化，有待進一步完善。只有從指導思想和發展基礎上對民族區域自治法進行研究和探討，才能獲得務實的建議和完善的立法。

三、我國民族法律體系建設的相關思考

民族區域自治制度是我國的基本政治制度，民族區域自治法是我國的基本法律。民族法應當也正在形成一個不斷完善的法律體系，她是推進我國民族區域自治的法律基礎和制度前提。關于民族法律體系建設，我認為需要在西部開發戰略的宏圖中，重點關照民族法律體系建構，強化民族法的執法力度，以推進民族法制建設、民族團結和共同繁榮。

（一）西部開發戰略與民族法制

西部開發是我國政府借鑒國外開發欠發達地區的經驗結合我國西部廣大欠發達地區的實際情況制定的一項重要戰略。西部大開發戰略直接關系到擴大內需，促進經濟增長，關系到東西部協調發展和最終實現共同富裕。毋庸諱言，西部欠發達地區多為少數民族聚居地區，這一是由歷史造成的東西部巨大差距必須予以彌補。從這一意義上講，西部地區的振興與發展是民族地區的振興與發展。西部開發戰略的立法與民族地區的立法是相互交融的，必須互相兼顧。

西部開發面臨民族問題艱巨，只有謹慎處理好民族關系、順利解決民族問題，才能持續穩定地推進西部開發，促進西部經濟發展。在東西部發展差距不斷擴大的今天，如果民族風俗民情多樣化問題處置不當，加之舊社會遺留問題的存在和國外敵對勢力的煽動，都可能引發新的民族矛盾，帶來民族糾紛，產生社會不穩定因素。由此可見，西部開發與民族區域自治是緊密聯系的，必須從國家實施西部大開發戰略的全局出發，充分認識民族法制建設的重要性和深入貫徹落實民族區域自治法的必要性，推動民族區域自治制度的完善和發展。在我看來，西部的問題重要是發展，解決好了發展，民族問題便迎刃而解。因此，民族法制應當考慮西部開發戰略，側重經濟建設，照顧好西部地域廣闊但生產力水平不高的情況，為東中西部的協調發展提供制度的保障。

（二）民族法律體系的建構

民族法律體系如何建構？在我看來，民族法律體系中目前最為緊缺的是兩類法律：一是民族區域自治法的配套法律，也就是說，第二、三、四層次的法律法規。正如我國學者王允武分析認為：《民族區域自治法》的最大問題是其實施保障問題,完善《民族區域自治法》實施保障措施和實施保障機制是當務之急。但是，目前民族區域自治法的實施細則、五個自治區的自治條例一直處在醞釀過程中，各項專門法律、行政法規和細則不成體系。毋庸諱言，我國的民族法律體系還是一個粗略的框架，要進一步完善還需要廣大民族學工作者和民族法學工作者的努力。二是散居少數民族的權益保護法的問題。在我國1．0846億的少數民族人口中尚有 2700萬的散居少數民族人口(占少數民族人口的25％)，如何保障這些少數民族成員的權利，是我國民族立法工作者應該關注的重要問題。1952年我國曾經發布過《政務院關于保障一切散居的少數民族成分享有民族平等權利的決定》，1979年也曾發布過《中共中央、國務院批轉國家民委關于做好雜居、散居少數民族工作的報告的通知》。根據我的不完全統計，已經出臺的散居少數民族權益保護法的省份如廣東省、河北省、湖北省、湖南省、遼寧省、重慶市等。全國人大民族委員會從1986年開始起草《散居少數民族權益保障法》，現已數易其稿，但一直沒有出臺。這部法律同樣是我國民族法律體系的重要組成部分，制定和完善散居少數民族權益保障法對于非民族區域自治內的雜居、散居少數民族具有重要意義。總體而言，我國的民族法律目前沒有形成較為規范化、制度化的體系，這種局面亟待糾正，以建立更為完善的民族法律體系。

（三）強化民族法的貫徹與實施

古人云：“徒法不足以自行。”法律的貫徹與實施是檢驗法律能否應用于實踐，是實踐對立法的反饋。我們可以通過從實踐中發現問題提取問題以便進一步完善法律。同時，只有通過法律的貫徹與實施才能將立法者的意圖反映到社會生活中去，實現法律調整社會關系的功能。民族區域自治法規定的是基本原則、基本綱領，專門法律、實施細則、自治條例和單行條例具體規定各項制度。在民族法的貫徹與實施上，我以為有兩點需要注意：其一，強化對民族法的執行力度。各級國家機關都應當遵守憲法、民族區域自治法及相關民族法律法規的規定，堅持“有法必依、執法必嚴、違法必究”，各自治機關根據民族區域自治法授予的自治權在上級國家機關指導下充分發揮領導作用，嚴格執法，不因政策的短期性傷害法律的嚴肅性和權威性。其二，大力宣傳民族法制，深化民族法制觀念。民族地區的嚴格執法的觀念基礎是法律的普及。在民族地區，因長期處于封建時期，各項習俗根深蒂固，短時間內難以遷除。應當適應民族特點采取因勢利導的方法在民族地區開展法制宣傳工作，既提高執法人員的法律素質，又增強民族地區普通公民的守法觀念。

（吳大華，男，苗族，貴州民族學院院長、教授、法學博士，中國社會科學院博士后研究人員。）