民族區(qū)域自治法制的思想理論與實(shí)施機(jī)制

吳宗金

中國(guó)的民族區(qū)域自治法制建設(shè)，有兩個(gè)重要的里程碑。一是1954年憲法前后，以1954憲法的若干民族區(qū)域自治規(guī)定和1952頒布實(shí)施的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》法典為代表；二是1982年憲法前后，以1982年憲法的若干民族區(qū)域自治規(guī)定和1984年頒布實(shí)施的《民族區(qū)域自治法》（2001年修正）法典為代表。這兩個(gè)時(shí)期都是中華人民共和國(guó)處在重要和關(guān)鍵的歷史變革時(shí)期。而這兩個(gè)歷史時(shí)期的民族區(qū)域自治法制建設(shè)成就，主要取決于兩種動(dòng)力：一是指導(dǎo)思想即馬克思主義和領(lǐng)導(dǎo)思想即毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想的民族區(qū)域自治法制理論；二是政治法制文明的民主法制建設(shè)、依法治國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的法律制度建設(shè)的推進(jìn)。如《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的民族區(qū)域自治是國(guó)家的“基本政策”、“基本政治制度”、“基本法律”，足以表明中國(guó)共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導(dǎo)集體在解決中國(guó)民族問題的“民族區(qū)域自治”的基本立場(chǎng)；也更證明中國(guó)改革開放以來的全面成就，與民族區(qū)域自治法制思想的不斷成熟及其法制建設(shè)的不斷完善是分不開的。當(dāng)我們?cè)诩o(jì)念《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施20周年之際，重溫和審視：民族區(qū)域自治法制建設(shè)成就的原動(dòng)力；民族區(qū)域自治法實(shí)施機(jī)制建設(shè)的新課題。其歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義非常重大。

一、民族區(qū)域自治法制建設(shè)成就的原動(dòng)力

所謂“動(dòng)力”，乃“思想”和“制度”。其“思想”是指導(dǎo)和影響一個(gè)時(shí)代的偉大思想。如毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想的民族區(qū)域自治法制理論。其“制度”是指能夠有效推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前進(jìn)的先進(jìn)制度。如民族區(qū)域自治法律制度就是國(guó)家基本法律制度之一。而且，人民代表大會(huì)制度、多黨合作協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，是我國(guó)的三大基本政治制度。這就決定了民族區(qū)域自治法制的特殊地位。民族區(qū)域自治法律規(guī)范，主要體現(xiàn)和反映在憲法、民族區(qū)域自治法及其配套法規(guī)和所有的國(guó)家法律法規(guī)之中。

從20世紀(jì)70年代末起，中國(guó)大地進(jìn)入了一個(gè)偉大的歷史變革時(shí)期。黨的十一屆三中全會(huì)后，其中的“三區(qū)革命”或“三區(qū)法制建設(shè)”，使中國(guó)呈現(xiàn)出一種嶄新的舞臺(tái)和奇光的異彩。其“三區(qū)”（“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”、“行政特區(qū)”、“民族自治地區(qū)”）：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”有效地解決了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，從內(nèi)改外放到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、從沿海區(qū)間到西部大開發(fā)、成為世貿(mào)組織成員等等；“行政特區(qū)”則解決了中國(guó)近代史辱問題，“一國(guó)兩制”使香港和澳門順利回歸，有效地解決了祖國(guó)統(tǒng)一的新模式；“民族自治地區(qū)”即民族區(qū)域自治有效地解決了當(dāng)今世界難點(diǎn)民族問題的中國(guó)模式。中國(guó)的任何變革，都是以法制先行。“三區(qū)法制建設(shè)”的經(jīng)濟(jì)特區(qū)特別法、行政特區(qū)基本法、民族區(qū)域自治基本法，分別形成了相應(yīng)的法律法規(guī)體系，為依法治國(guó)建設(shè)法治國(guó)家邁出了重大一步。這一短短時(shí)期的巨大變化，即推動(dòng)這一時(shí)代前進(jìn)的最活躍的動(dòng)力，主要取決于一種偉大的指導(dǎo)思想，即“鄧小平理論”和“三個(gè)代表”重要思想。

以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，“鄧小平理論”提出要真正實(shí)行民族區(qū)域自治，并領(lǐng)導(dǎo)制定和實(shí)施了1984年頒布的《民族區(qū)域自治法》基本法。

鄧小平理論的民族區(qū)域自治法制思想，是毛澤東思想關(guān)于民族區(qū)域自治法制思想理論的延續(xù)和發(fā)展。在中國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的法律體系中，民族區(qū)域自治法制建設(shè)和法律法規(guī)建設(shè)一直被放在一個(gè)很特殊的位置。如建國(guó)初期的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》等一系列民族法律法規(guī)，在當(dāng)時(shí)的國(guó)家立法和法律文獻(xiàn)中，或在部門法律中，特別是1954年憲法的有關(guān)民族區(qū)域自治的許多條款，是很特殊和具有特別重大意義的。這一時(shí)期以毛澤東為核心的黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體，有關(guān)民族區(qū)域自治法制問題作了一系列的指示和論述。如毛澤東在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案》的文中指出："少數(shù)民族問題，它有共同性，也有特殊性。共同的就適用共同的條文，特殊的就適用特殊的條文。少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟(jì)和文化上都有自己的特點(diǎn)。"這一論述，已將民族區(qū)域自治法制問題引入具體規(guī)范。鄧小平同志作為第一代黨的領(lǐng)導(dǎo)集體成員，在這期間也曾指出："我們對(duì)少數(shù)民族地區(qū)確定了一個(gè)原則，就是在漢族地區(qū)實(shí)行的各方面的政策，包括經(jīng)濟(jì)政策，不能照搬到少數(shù)民族地區(qū)去，要區(qū)別哪些能用，哪些修改才能用，哪些不能用。"這些民族法制思想和原則，當(dāng)時(shí)得到了很好的貫徹和實(shí)施。

以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，為民族區(qū)域自治法制建設(shè)走向制度化和法治化，奠定了良好的基礎(chǔ)。鄧小平理論的民族區(qū)域自治法制思想，充分地體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)以后。譬如，鄧小平同志在會(huì)見匈牙利社會(huì)主義工黨總書記卡達(dá)爾時(shí)指出：“解決民族問題，中國(guó)采取的不是民族共和國(guó)聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度，我們認(rèn)為這個(gè)制度比較好，適合中國(guó)的情況。”1981年，《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于建國(guó)以來黨的若干歷史問題的決議》中指出："必須堅(jiān)持實(shí)行民族區(qū)域自治，加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)，保障各少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家政策的自主權(quán)。"1981年五屆全國(guó)人大四次會(huì)議提出：“要加快民族區(qū)域自治法等民族立法工作。”等等一系列的重要論述、指示和決議，為1984年5月31日《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的順利頒布實(shí)施，以及之后制定發(fā)布實(shí)施的一系列配套法規(guī)，使民族區(qū)域自治法律法規(guī)初步形成體系打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從而，民族區(qū)域自治法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段和輝煌的時(shí)期。

以江澤民為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體的“三個(gè)代表”重要思想，始終強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，并將堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度作為建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明的一個(gè)基本目標(biāo)和基本政策，列入黨在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本綱領(lǐng)。

以江澤民為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體，關(guān)于民族問題、民族區(qū)域自治制度建設(shè)與完善、全面貫徹實(shí)施和完善民族區(qū)域自治法制方面，同樣做出了重大的貢獻(xiàn)。江澤民同志指出：“各民族的大團(tuán)結(jié)是維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要保證。”“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，全面貫徹民族區(qū)域自治法，必須建立和健全同實(shí)施民族區(qū)域自治法配套的法規(guī)體系，使民族區(qū)域自治法在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中更好地發(fā)揮作用。”其中，有兩個(gè)特別重要的里程碑：一是1992年的（第一次）“中央民族工作會(huì)議”，江澤民總書記在會(huì)議上的重要講話中，關(guān)于完善民族區(qū)域自治法制建設(shè)問題，作了精辟的闡述。并對(duì)整個(gè)民族法制建設(shè)提出了具體的要求：即“到本世紀(jì)末，要形成比較完備的社會(huì)主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機(jī)制。”二是2001年通過的《民族區(qū)域自治法》修正案，是以江澤民為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體領(lǐng)導(dǎo)修正的。如以基本法律形式把民族區(qū)域自治規(guī)定為國(guó)家的基本政治制度；把人們普遍關(guān)注的若干問題從法律規(guī)范上加以完善，如把“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”修改為“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”等等。特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的諸多問題作了適當(dāng)?shù)男拚?/p>

可以肯定，未來的民族區(qū)域自治配套法規(guī)立法，無論是在思想上或是在技術(shù)上，都將會(huì)有一個(gè)質(zhì)的飛躍。因?yàn)椋嘘P(guān)立法機(jī)關(guān)和立法人員已經(jīng)從以往的經(jīng)驗(yàn)上吸收了很多營(yíng)養(yǎng)，有了依法治國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的法律規(guī)范思路，有了《立法法》等法律的有關(guān)具體規(guī)定。

二、民族區(qū)域自治法實(shí)施機(jī)制建設(shè)的新課題

民族區(qū)域自治制度的完善，民族區(qū)域自治法制的完善，離不開馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想，特別是其民族區(qū)域自治法制思想理論。對(duì)于這一點(diǎn)，是不可懷疑和不能動(dòng)搖的。但是，20年來的民族區(qū)域自治法的實(shí)施狀況，不是那么令人滿意。問題何在，主要環(huán)節(jié)是貫徹實(shí)施的機(jī)制問題。民族區(qū)域自治法的實(shí)施運(yùn)行方式，其法律規(guī)范特點(diǎn)，不是主要體現(xiàn)在國(guó)家司法機(jī)關(guān)（雖然《行政訴訟法》第五十二條第二款規(guī)定有“人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。”的條款，但司法實(shí)踐中缺乏應(yīng)有的制度和程序做保證），而是主要體現(xiàn)在國(guó)家行政機(jī)關(guān)和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)。這里的國(guó)家行政機(jī)關(guān)是指國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門和民族自治地方的上一級(jí)和上上一級(jí)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。而民族自治地方的自治機(jī)關(guān)法律規(guī)定為民族自治地方的人民代表大會(huì)和人民政府，關(guān)鍵是民族自治地方的黨委和人民政府。各級(jí)黨委的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位決定了這個(gè)法律在民族自治地方運(yùn)行的命運(yùn)。

關(guān)于法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督環(huán)境，一般歸納為立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。就民族區(qū)域自治法貫徹實(shí)施監(jiān)督機(jī)制建設(shè)問題，目前狀態(tài)即除了在民族立法監(jiān)督方面稍可啟動(dòng)外，其他的監(jiān)督機(jī)制幾乎沒能走上正軌。因此，以下幾個(gè)方面課題應(yīng)當(dāng)值得關(guān)注：

一是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的“配套法規(guī)”的建設(shè)機(jī)制。從1984年《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施至2001年修正前的期間，由于《民族區(qū)域自治法》沒在條文中規(guī)定有相關(guān)條款，大家為之爭(zhēng)論不休。修正后的《民族區(qū)域自治法》第73條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門在職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法。自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定實(shí)施本法的具體辦法。”這條規(guī)定，一是國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門（應(yīng)當(dāng)有法規(guī)明確規(guī)定哪些部門）制定專門的貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法的“行政法規(guī)”和“行政規(guī)章”；二是自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市制定專門的貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法的“地方法規(guī)”。這一系列的“配套法規(guī)”是將民族區(qū)域自治法規(guī)定的“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”的內(nèi)容和憲法、其他法律、民族區(qū)域自治法的相關(guān)規(guī)定原則和精神進(jìn)行細(xì)化。即把依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)（法律規(guī)定的作為與不作為的行為規(guī)范）明細(xì)化。如果這一點(diǎn)都不能做到，就談不上貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法的問題。這，僅僅是一個(gè)基礎(chǔ)。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出立法解釋。

二是民族自治地方的“配套法規(guī)”的建設(shè)機(jī)制。根據(jù)法律規(guī)定，有兩大類：

第一，《自治條例》、《單行條例》。憲法第116條、民族區(qū)域自治法第19條、立法法第66條有條件地規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。”民族區(qū)域自治法還在許多條文中規(guī)定了制定“規(guī)定”的原則和要求。同時(shí)，立法法第66條還規(guī)定：“自治條例和單行條例可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。”這，就是依法進(jìn)行民族區(qū)域自治的基本組織規(guī)則和基礎(chǔ)自治準(zhǔn)則。如果連自治條例和單行條例都制定不出來，還談什么行使自治權(quán)問題。

第二，《變通條例》、《補(bǔ)充條例》、《變通規(guī)定》、《補(bǔ)充規(guī)定》。一方面，立法法第66條規(guī)定：“自治條例和單行條例可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。”另一方面，在我國(guó)法律制度中，幾乎所有法律都規(guī)定了這樣的一些條款。如，《民法通則》第151條規(guī)定："民族自治地方的人民代表大會(huì)可以根據(jù)本法規(guī)定的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，制定變通的或者補(bǔ)充的單行條例或者規(guī)定。"為什么？正如《中華人民共和國(guó)民法通則(草案)》說明中指出的："鑒于各少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣不同，情況各異，草案規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會(huì)可以根據(jù)本法規(guī)定的原則，結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奶厣贫ㄗ兺ǖ幕蛘哐a(bǔ)充的單行條例或者規(guī)定。"好像普遍存在這么一種現(xiàn)象，國(guó)家法律賦予的權(quán)利和權(quán)力不會(huì)用，不敢用。怪誰？

三是民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)機(jī)制。制定自治條例和單行條例等的自治法規(guī)，這是一個(gè)很重要的基礎(chǔ)。是行使自治權(quán)的基礎(chǔ)。行使自治權(quán)，首先得懂自治權(quán)。如果對(duì)法律規(guī)定的“自治權(quán)”，一無所知，知之甚少，一知半解。又談何行使。自治法規(guī)定的自治權(quán)，是一種作為與不作為的法律規(guī)范。也是一種法律責(zé)任規(guī)范。20年來的實(shí)踐證明，凡是善于運(yùn)用自治權(quán)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)文化的民族自治地方，都有這樣一條規(guī)律，即自治機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部（特別是黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部）熟悉自治法，會(huì)用自治權(quán)。譬如，云南楚雄自治州、吉林延邊自治州的經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)和推廣。因此，自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)機(jī)制建設(shè)，一靠民族自治地方領(lǐng)導(dǎo)干部自覺學(xué)習(xí)和掌握自治權(quán)，二靠有關(guān)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)采取各種措施，或幫助定期專門培訓(xùn)民族自治地方的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，形成相應(yīng)的制度。并以此作為考核干部的一條主要標(biāo)準(zhǔn)。可以肯定地說，法律上的自治權(quán)觀念是加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的一項(xiàng)重要資源。

四是民族自治地方的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)機(jī)制。所謂“職責(zé)”就是法律上的一種權(quán)利義務(wù)。所謂的權(quán)利義務(wù)最終將落實(shí)在法律責(zé)任上。所以需要特別指出，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的“配套法規(guī)”，應(yīng)當(dāng)規(guī)范“職責(zé)”的相應(yīng)法律責(zé)任問題（包括行政責(zé)任，職務(wù)責(zé)任，民事責(zé)任，刑事責(zé)任等），以供群眾監(jiān)督，以供輿論監(jiān)督。這是“依法治國(guó)”、“依法行政”的基本要求。

五是有關(guān)各項(xiàng)基金和資金狀況及運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施20年來，國(guó)家和有關(guān)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)為民族自治地方設(shè)立和劃撥了若干的“基金”、“資金”等系列項(xiàng)目，是否全部到位，是否都用在民族自治地方，是否都用在老百姓身上，是否被挪用或貪污，是否被樓堂館所和豪華小轎車所侵吞，……。誰來負(fù)責(zé)公布，誰來負(fù)責(zé)檢查，誰來追究責(zé)任；合理使用率如何，效果如何，效益如何，該不該讓全社會(huì)知道，……。民族區(qū)域自治需要透明度！尤其是在資金、項(xiàng)目方面。

六是民族區(qū)域自治法貫徹實(shí)施的實(shí)體監(jiān)督機(jī)制。法律監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程。根據(jù)民族區(qū)域自治法的特點(diǎn)，目前最急需的應(yīng)當(dāng)是“政府監(jiān)督”實(shí)體。即應(yīng)當(dāng)在中央人民政府建立一個(gè)“民族區(qū)域自治法貫徹實(shí)施監(jiān)督委員會(huì)”。主要行使監(jiān)督國(guó)務(wù)院有關(guān)部門貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法的“職責(zé)”，和民族自治地方行使自治權(quán)的“職責(zé)”。

沒有或缺乏透明而嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制體系和系統(tǒng)，所謂的依法治國(guó)建設(shè)法制國(guó)家那將是不健全的，殘缺的。作為國(guó)家三大基本政治制度的民族區(qū)域自治及其法制，將是一個(gè)重要的有力的檢驗(yàn)。