當代中國民族區域自治的價值分析

民族區域自治淵源于中國特定的歷史時期，此后又經歷了較長的發展歷程，最終在黨的民族政策的指導下上升為國家法律。1949年，新中國誕生前夕，具有憲法效力的《共同綱領》就確立了民族區域自治的基本原則，“五四憲法”規定了民族區域自治的憲政制度地位，并為現行憲法所繼承和發展，在憲法精神的指引下，1984年，《民族區域自治法》頒布實施。本文以當代中國社會變遷和50年的憲政實踐為宏觀背景，以憲法和《民族區域自治法》為依托，以法價值的理論為基礎，探討民族區域自治的價值功能及其變遷和未來發展。

民族區域自治價值的基本層面

民族區域自治制度的價值所體現的主客體關系包涵兩個層面的基本內容：即國家與少數民族和民族地區，以及少數民族和民族地區之間的相互關系。因此，筆者認為民族區域自治價值關系的分析也應從這兩個方面入手。

（一）調整國家與少數民族和民族地區的關系

綜觀我國近代歷史的發展和演進歷程，民族區域自治從理論提出到區域性實踐和探索，屬于近代民族民主革命的一部分，其初衷無不具有爭取中華民族獨立和解放之目的。但隨著其法律地位的確立并最終成為我國解決民族問題、處理民族關系的基本政治制度后，就演變成為了統一主權國家內中央與地方關系的基本內容。在中央與地方關系的層面，民族區域自治的價值體現在如下兩個方面：

1．維護國家的統一。即國家對于少數民族和民族地區而言，無論是單一制國家，還是聯邦制國家，也無論是采取何種形式的地方自治方式，在強調國家統一的問題上都表現出了一致性，我國的民族區域自治也不例外。筆者認為，建立這種共識的基礎，實際上是對涉及國家統一問題與國家利益和其他利益問題上的一種價值選擇。在國家利益、集體利益（或社會利益）、個人利益的排列順序上，應在價值選擇上將國家利益置于其他利益之上。

2．保障少數民族和民族地區的自治。自治權是實行民族區域自治的核心內容，也是我國地方制度在解決民族問題上的特色和優勢。在統一的前提下，必須確保憲法和法律所賦予的民族自治地方的自治權。唯物辯證法告訴我們，事物中的各種矛盾和矛盾的各個方面，在事物發展中是不平衡的；主要矛盾的存在決定和影響次要矛盾的存在和發展，對事物發展起主要作用；次要矛盾對事物的發展也產生作用，不可忽視。另外，矛盾的主次地位不是僵死固定的，條件的變化也會促使主次矛盾之間的轉化。

堅持國家統一與確保民族自治地方的自治，實際上就是一對矛盾的范疇。如何實現二者的統一，做到既堅持國家的統一，又確保自治權的行使？筆者認為，在不同時期、不同的社會條件下，統一與自治這一對矛盾范疇在國家政治生活中的著重點是不同的。比如在新民主主義革命時期、以及新中國成立初期，針對當時所處的國內革命環境和國際斗爭形勢，將反對外部敵對勢力、國內反動勢力和分裂勢力的威脅，維護國家統一，視為重大的、當務之急的革命任務，是必然的和必需的。經過建國后50多年的建設和發展，在社會政治穩定，面對改革開放、建設中國特色社會主義的新形勢下，如何解決好充分發揮中央和地方兩個積極性，保障民族自治地方自治權的行使問題，又成了新的當務之急，從這個角度考察，民族區域自治的重心轉移到了在統一框架下自治權的行使問題上了。所以主要矛盾和矛盾的主要方面發生了轉化，即由以前的統一與分裂的問題轉化為統一與自治和發展，以及如何確保自治權充分行使的問題。當前國家政策的調整，以及學者們對自治權的地位、范圍、行使的方式等做了多層面的探討，也是此關系變遷的一種自然的反映和證明。民族區域自治正是在維護國家的統一、保障民族自治地方自治權實現這樣的對立統一的矛盾運動中不斷地體現其調整國家和少數民族及民族地區關系的價值功能。我們也應隨著這一變化，改變思想、更新觀念，著力研究新形勢下民族關系變化的新態勢、新特點。

（二）調整少數民族和民族地區之間的關系

我國民族分布的特點是各民族之間大雜居、小聚居，又分散又聚居，特別是少數民族之間，這種特點更為突出。民族區域自治制度不僅從縱向調整國家與少數民族和民族地區的相互關系，還從橫向上調整各個少數民族和民族地區之間的關系。因此，民族區域自治價值關系的第二個層面涉及的是地位平行的各少數民族及其民族自治地方之間的關系。《民族區域自治法》第9條規定：“上級國家機關和民族自治地方的自治機關維護和發展各民族的平等、團結、互助的社會主義民族關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為，”其他條款也作了相應的規定。這些都明確體現了各民族間的平等關系。包括靜態的平等關系和動態的互助、融合、交往、相互影響、取長補短的關系。

民族平等既是我國處理民族問題的基本原則，同時也體現為一種民族關系，是各民族間不論大小、不論差別、互相尊重、平等相處的關系。具體內容包括：各民族都是中華民族大家庭中的平等成員，都擁有平等的地位；各民族在國家政治、經濟、文化生活的各個領域中享有平等的權利；各民族都平等地承擔相同的義務，即我國的民族平等包括各民族地位、權利、義務平等三個方面。與此相對應，民族區域自治也從三大方面保障少數民族平等權益得以實現：第一，各少數民族在聚居區都平等地享有憲法和法律所賦予的建立民族自治地方的權利；第二，各民族自治地方盡管行政地位不同，但都是國務院統一領導下的行政單位，并且在全國人大和地方各級人大的組織系統中都保證其一定的代表席位，參與國家政治生活；第三，民族區域自治制度保障民族自治地方內部各民族平等權利的實現。

可見，以民族區域自治方式實現的民族平等具有主體地位的平等性與特殊性、平等權利的廣泛性和特殊性、保障措施的強制性和全面性等特點。

民族區域自治價值的體現方式

民族區域自治法作為基于憲法的基本法，既是憲法基本原則和精神的體現，又是憲法的具體化，從憲政實踐和憲政建設來說，我們可以從憲法實施的角度來認識民族區域自治的價值。同時，民族區域自治制度所體現的價值，與民族區域自治法具有本質上的同一性。因此，對于民族區域自治的價值，首先從這兩種基本的體現方式上進行分析和認識，此外，還可以從其所體現的利益整合功能，及對多民族國家的積極影響上考察其世界性價值。

（一）民族區域自治創新國家結構形式，拓展中國憲政的現實內涵

一般來說，多民族國家都普遍采用自治的方式來解決民族政治治理問題，只是在具體的自治模式上有一些差異。西歐一些國家，如奧地利、荷蘭采取“功能自治”的模式，它以超越地域的民族自治組織為制度的組織載體，行使對本民族事務，主要是語言、文化和教育等事務進行管理的權利，主要方式就是舉辦教育。前蘇聯以及前南斯拉夫聯盟，主要采用“民族領土自治”的方式實行民族自治，其基本特征是以各民族大體完整的“歷史領土”為基礎建立擁有“自主權”的國家機關，如加盟共和國、自治共和國、自治州等，行使管理本民族事務的權力。由于中國的民族分布狀況有著不同于其他國家的獨特特點，因此，中國的民族自治模式與“功能自治”、“民族領土自治”等模式不同，采用的是“民族區域自治”模式。所謂“民族區域自治”，是指在少數民族聚居地區，以一個或兩個以上占有一定人口比例的少數民族或者以一個人口較多的少數民族為主體，聯合其他民族實行的自治，它既不是單一少數民族的自治，也不是單純的領土自治，而是兩者的有機結合。自治既不是指對實行區域自治的少數民族的內部事務的管理，也不是指對這些少數民族所屬的民族整體的內部事務的管理，而是指對所有屬于該區域的民族的事務的管理。

（二）民族區域自治體現憲政價值

民族區域自治的憲政價值即體現實施憲法的功能。中外學者對于憲政有不同的理解，如有些學者認為憲政是由意識形態和文化決定的一系列特殊道德觀點，如尊重人的尊嚴，承認人生而平等、自由并享有幸福的權利。有的認為憲政意指法律化的政治程序，即限定和鉗制政治權力的公共規則和制度。有的認為憲政是一種制度安排和較好的政治條件，諸如公民基本權利宣言，普遍、平等、秘密的選舉制，分權與制衡，代議民主制，多黨制，兩院制，聯邦制，司法獨立等。但從揭示憲政的本質特征而言，憲政不僅是“一系列特殊的道德觀點”，更重要的是還包括這些觀點在社會中的實現；憲政也不只是“限制政治權力”，它還要保障和發展這種政治權力；憲政不僅是“一種制度安排和較好的政治條件”，而且更為重要的是實施這種安排，實現這種條件。

民族區域自治制度作為我國的一項基本政治制度，民族區域自治法作為基本法，是憲政的重要組成部分，也是實現憲政的重要保障。憲政所追求的價值，如公平、正義、秩序、自由、民主、人權等，與民族區域自治制度所體現、或需要著力去實現的目標高度一致。《民族區域自治法》作為基本法，與憲法聯系緊密：首先，其法律依據直接來源于憲法，是憲法解決民族問題的具體化。憲法在第三章第六節的“民族自治地方的自治機關”部分，專門對民族自治地方自治機關的設立、自治機關的自治權等事項作了詳細規定。在此基礎上，民族區域自治法對民族自治地方的設立、自治機關的組成和職權、自治地方人民法院和人民檢察院、自治地方內的民族關系以及中央的職責等進行了具體化。憲法與民族區域自治法的這種建立在根本法與基本法、普遍性與特殊性基礎上的關系，對于實現憲政具有重要意義。其次，從《民族區域自治法》內容體現的價值來看，它不僅體現了憲政所包含的基本價值，而且賦予了其民族的特性和保護少數人權益的思想，是對其外延的進一步擴充。

（三）民族區域自治體現法的價值

從憲法與普通法的關系來說，憲法是母法，普通法是子法；憲法是普通法的立法基礎，普通法的制定、實施不得同憲法的基本原則和精神相違背，否則將會被宣布為無效。因此，二者在指導思想和價值取向上表現為相當的一致性，民族區域自治因此也具有體現法的價值的特點，這與第一種所述之價值是一致的。筆者在此著重強調的是法的形式價值方面。法的形式價值并不是指法律所追求的社會目的和社會理想，而僅僅是指法律在形式上應當具備哪些值得肯定的或“好”的品質，如法律應該具有理性，應該邏輯嚴謹，而不能自相矛盾；應該簡明扼要，而不是含混繁瑣，應當明確易懂，而不是神秘莫測等。可以通過對法律與政策的比較來說明法的形式價值：

1．法律的穩定性。法律是一種穩定的社會規范，其公開性、明確性和強制保障性確保了它的穩定性。主體對價值的追求只有通過法律的規定才能相對穩定，而政策往往因時、因地而宜，具有針對性、短期性和不穩定性等缺陷。

2．法律的普適性。法律的普適性是指特定區域內的法律普遍地、平等地適用于該區域的法律主體。而政策是為解決具體問題而設的，不一定考慮其普適性，甚至會根據特別問題進行區別對待或特殊照顧。

3．法律的規范性。從價值追求的角度講，法律的規范性是指法律對主體追求價值的公開化過程通過法律形式的規制，來實現相互間的權利義務關系。法律的規范性使主體之間對其根本價值——國家的統一與確保民族自治地方自治權的實現成為肯定的、而不是抽象的理念。

4．法律的可操作性。法律的可操作性是指在主體的社會實踐中，能夠直接通過權利的享有、義務的履行、責任的承擔而享受、實現或保障法律價值。

對于我國民族區域自治而言，經歷了中國革命和建國初期理論上的論證，又經歷了強調以黨和國家的政策方式調整民族關系的過程，在社會主義市場經濟體制建立和發展、以及依法治國不斷推進的今天，更應突出法律的治理模式。自然，民族區域自治的價值又由此體現為形式上的價值特征。

（四）民族區域自治保障少數民族和民族地區利益并實現與國家利益的整合

價值最終體現為各方的利益協調，包括少數民族和民族地區的利益，民族區域自治的重要功能就是要體現和保障少數民族與民族地區利益，協調民族地區與國家的整體利益，發揮利益整合功能。市場經濟的不斷發展，原有計劃體制下的經濟關系已發生了深刻變化。計劃經濟條件下國家與民族自治地方的利益關系，各民族自治地方之間的利益關系，以及民族自治地方與其它地方之間的利益關系，與市場經濟條件下所追求的由市場來配置資源、由市場來調節供給與需求所形成的市場經濟關系，有很大的區別。新形勢下社會利益主體更為復雜，利益主體日趨多元化。

從價值關系而言，民族區域自治制度體現著客體能滿足主體的效用，這其中根本的體現即為在客體的作用下主體間利益的發展及其協調。具體體現為各民族局部與以國家為代表的社會整體的發展與矛盾，以及民族之間的利益與矛盾。而民族區域自治則在這種矛盾關系及其變化著的矛盾關系中，既要體現各方利益，又要發揮協調和整合國家利益與少數民族和民族地區的利益的功能。

所以說，民族區域自治是民族因素和地域因素的結合，政治因素和經濟因素的結合，它的特點和優點就是把國家的集中統一與民族地區的自治有機地統一起來，既能保證少數民族人民當家作主管理本民族內部的地方性事務和國家事務，又能保證國家的統一領導，鞏固和發展中華民族的大團結。這種自治形式，集中體現了國家對少數民族人權的尊重和社會價值的認可。實踐證明，民族區域自治制度適合中國國情，得到全國各族人民的衷心擁護，是解決我國民族問題、增強民族凝聚力的重要途徑。因此，“任何時候都要正確把握維護國家統一與實行民族區域自治的關系，國家依法保障民族自治地方的自治權利，民族自治地方要全面貫徹黨和國家的方針政策，并結合本地實際創造性地開展工作。”

民族區域自治的未來發展與完善

進入21世紀，國際國內形勢已經發生巨大變化。科技發展迅猛，以科技競爭為主導的國力競爭日益加劇；經濟全球化波及世界每個國家，每個民族，無論其大小，無論其先進與落后都將面臨市場開放的壓力。因此，包括各個民族自治地方在內的廣大民族地區的發展，需要有新的思路。對于解決我國民族問題的重要的民族區域自治制度，尤其需要在對新的形勢進行客觀分析的基礎上，提出發展和完善的新思路。

加強民族區域自治的法制建設

1．加快《民族區域自治法》的配套法規建設。

《民族區域自治法》是一部基本法，由于該法的法律條款規定得不夠具體，因此，它的貫徹實施，還需要一系列的配套規定和辦法，正如修訂后的《民族區域自治法》第73條規定：“國務院及其有關部門應當在職權范圍內，為實施本法分別制定行政法規、規章、具體措施和辦法。自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會結合當地實際情況，制定實施本法的具體辦法”。但《民族區域自治法》是憲法性的基本法，它涉及民族自治地方的建立與自治機關的組成、自治權，以及檢察機關、審判機關、上級國家機關的職責等國家政權性內容，如果以行政法規和規章去具體化這些方面的內容是不合法理的。因此，應以單行立法為起點，建構《民族區域自治法》的配套立法體系。目前《民族區域自治法》不能得到有效實施，將民族區域自治法的原則性條款具體化的高位階法律規范立法上的滯后是主要原因，目前我國關于這方面的單行法還是空白，自治區一級的自治條例也遲遲沒有出臺。而要加強民族自治地方自治權的保障力度，確保民族自治地方自治權的實現，相關的單行法和自治條例的地位顯得舉足輕重。在當前，應該說制定關于如何具體實施《民族區域自治法》的單行法，是建立、健全自治機關行使自治權保障制度的關鍵環節，也是制定實施《民族區域自治法》的行政法規和規章的具體依據。

2．構建民族區域自治法律的解釋制度。

所謂民族區域自治法律的解釋，是指具體在實施有關民族區域自治法律規范的過程中，當人們對法律相關條文存在不同理解時，由有權機關依照法定程序所作的具有法律效力的說明和闡述。目前，民族區域自治法律、法規、規章及自治條例和單行條例在實施過程中存在的問題很多，有的甚至得不到有效執行，究其原因有的是法律規范本身在立法技術上存在問題，有的是法律規范的內容與客觀現實脫節，要解決這些問題，除及時通過法定程序進行修改、補充外，對其中只是因立法技術產生的問題可以通過法律解釋的方法來解決。因為法律文本的制定是一件復雜的工作，在特定的立法時段，立法者對社會關系的認知能力有限，不能全面地歸納和反映民族區域自治地方社會關系的復雜性，立法時出現漏洞是難免的，但在立法程序完成后，通過法律解釋的方法可以有效彌補。

3．強化民族區域自治法律實施的監督機制。

監督機制是保障法律得以全面實施、執行的制度。民族區域自治法律實施的監督機制，是指在國家政治生活領域中，為保障民族自治地方自治權的有效行使而設置的審查監督制度。審查監督既是為保證自治機關在法定范圍內和正常軌道上行使自治權，而對自治機關行使自治權的行為進行監視、審查、調節、控制、糾偏的各種活動與行為，同時也是監督上級國家機關履行法定職責的制度保障。建立審查監督機制，是為了保證自治權在法定范圍內和軌道上行使，既要保證民族自治地方的自治機關積極地、主動地行使權力，避免消極行使或不作為；又要防范自治權的濫用。這就要求自治機關及其組成人員依法行使職權，保障自治權的合法性和有效性。上級國家機關要履行法定職責，切實保障少數民族的合法權益和民族自治地方自治權的有效行使。

審查監督是與法治社會密切關聯的，有效的審查監督機制是社會主義民主政治建設和依法治國的必要條件和根本保證。根據我國目前現行憲政體制的架構，應從以下幾個方面強化民族區域自治法律實施的監督機制：（1）權力機關的監督。權力機關處于我國政治體制的核心，同時具有民意代表的基礎，因此，權力機關的監督是所有監督手段中最權威的一種。保障民族自治地方自治權的有效行使，是各級人大及其常委會的基本職責。（2）行政機關的監督。憲法規定，國務院有保障民族自治地方自治權利的職權。《國家民族事務委員會“三定”方案》規定，國家民委有管理有關民族區域自治制度的建設和貫徹實施民族區域自治法的事宜，會同有關部門檢查民族政策、法律的執行和實施情況的職責。據此，國務院和國家民委應經常深入民族地區，開展調查研究，協調解決各地方制定和實施自治法規中遇到的實際問題。各級人民政府及民委應通過經常性的檢查民族區域自治法律、法規、規章的執行情況，協調解決實際問題，推動自治機關行使自治權監督機制的健全和完善。（3）司法監督。司法監督是所有監督中的最后一道屏障，在保證憲政秩序、保障民族自治權益方面其作用是其它手段所無法替代的。對于違反民族區域自治法律規范，侵犯民族自治地方自治權、損害少數民族權益的案件，人民法院應依法受理，及時判決。如《行政訴訟法》規定：“人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該自治地方的自治條例和單行條例為依據。” 在現實生活中，由于具體監督機制的缺失，沒有明確的處罰措施，特別是沒有建立起“違憲的司法審查制度”，對侵犯民族自治地方自治權的救濟十分有限。依法保障民族自治地方的自治權、維護少數民族成員的合法權益，還需要更為具體的法律規定，尤其是具體的程序性規定，從這一點來看，司法監督任重而道遠，制度創新十分迫切。

(戴小明，男，苗族，中南民族大學教授、法學院副院長兼民族法制研究所所長，華中師范大學博士研究生)