陽光工資：第四輪工資改革的前奏

劉英麗　文　曄

由廣東、北京而起的“陽光工資”改革，只是對10年不變的公務員工資制度的一次修補，更全面的改革，有待于工資制度、人事制度和財政制度改革的聯動

“3 581”究竟是革命，還是改良？

從1989年公務員第一次加薪開始，中國公務員的工資單已經變了6次。但平攤到每個人頭上，每次也就50元至100元的漲幅。

持續了近15年的加薪被專家稱為“小步慢跑”。而自2003年起，浙江嘉興、廣東佛山、廣東省直機關、湖南省直機關等已經陸續開始改革，調薪幅度動輒數百甚至數千，勢頭迥異于以往。

這一系列改革的方向，在2003年底由財政部官員透出端倪，其內容主要包括以下三項：簡化工資結構；實行職務與級別相結合的工資制度；適當拉開職務間工資差距。

盡管慮及外界反映，上述改革一直低調操作，但零星的消息披露，仍然激起了社會的爭議。從新浪的網友留言可以看到，一些人為北京、廣東公務員們的“高收入”咂舌甚而不平，而偏遠地區的公務員們，則為“陽光工資”能普照全國而翹首。

不過，就整體而言，人事部人事科學研究院工資與薪酬設計室主任劉艷良也明確告訴記者：“不管是近年國家幾次加薪，還是各省市近年在工資改革上的一些土政策，都是對現有制度的一種修補，公務員薪酬制度1993年以來沒有根本性的變化。”

“陽光工資”鋪墊工資改革

專家表示，建國至今已進行過三次大的工資改革：

1956年確立了“一條龍”工資模式，工資主要和職工級別掛鉤；

1985年改革核心是機關和事業單位的工資分離，企業則自主分配；

1993年改革時，市場經濟已經起步，為了使得收入分配適應各個地區經濟發展不平衡的現狀，提出了建立“地區津貼制度”，即在國家宏觀調控的前提下，各地可以根據本地經濟發展水平、財力狀況制定自身的“津補貼”，以體現收入“效率優先，兼顧公平”的原則。

但是，由于財政限制等種種原因，國家并未就“津補貼”出臺統一政策。在此背景下，由于經濟水平和物價水平不一，各地相繼自行出臺了“津補貼”政策。名目大多為“生活補貼”、“職務津貼”、“崗位補貼”等等。

但是，由于財力不一，各省實行情況差距很大，有的省三項補貼總共才兩三百元，有的省僅一項補貼就是這個數。而在同一個省的不同地市差距也大，如安徽省規定的一項補貼是200元，但是黃山市僅能執行100元。

隨后，自省以下，很多財力充足的地市甚至區縣也出臺了“津補貼”政策。甚而各個部門也設立自己的“津補貼”，如江蘇省財政廳、勞動廳就有自己的津補貼，各單位在發放這些“津補貼”時也制定有固定的標準、固定的來源，而該來源的很大一部分就是自己的“小金庫”。

但是，從政策上講，這些省市自行規定的“津補貼”政策在制度上是違規的。因為只有中央擁有對收入的再分配權力，公務員工資制度的制定權也在中央。

人事部一位官員向本刊指出，到目前為止，全國各地自行設立的“津補貼”政策盡管具有客觀的合理背景，卻造成了公務員工資的混亂狀態。由于“津補貼”發放稱謂不同、數量不同，造成在不同地區之間、不同部門之間的收入差距不斷加大。

“各地的‘津補貼政策，只能用‘五花八門來形容其雜亂。”人事科學研究院一位研究人員說，“如果現在國家要進行第四次工資改革的話，首先要搞清楚公務員收入到底是多少，也就是要將全國各地、各機關單位的收入明確化、透明化。”這被認為是“陽光工資”的初衷之一。

但是，發端于發達地區的“陽光工資”，很難照搬到囊中羞澀、且地區差異更大的中西部省區。因此，前述那位人事部官員指出，部分地區的推行的“陽光工資”，只是進一步的全國性“規范”的前奏。在適當的時候，國家人事部還會進行各地之間的“再規范”，調控地區之間的差異。

這位人士介紹，目前各地之間的差距也在不斷加大，比如青海和上海公務員的工資差距甚至達到3000多元。雖然由于經濟和生活水平不同，這種差距是必要的，但究竟多大是合理的，就是下一步調控的范圍。

按照這樣的步驟，全國公務員的工資將被再次納入中央的統一宏觀調控之下，而各地可仍然可以有具體的政策，擁有一定的自主權。“在大方向沒錯的情況下，各地的支流都會回到這個大主流來的。”人事科學研究院一位研究人員說。

“小步慢跑”不是根本之計

在全面的改革之前，劉艷良認為，之所以采取“小步慢跑”，原因在于目前尚難以對公務員工資制度進行全面的設計，故只能以財政支付能力作為加薪的依據。

2003年底，國務院明確提出“建立與企業相當人員平均工資大體持平的工資水平決定機制”，但這一原則性規定并沒有給出明確說法，即公務員到底該掙多少錢。到底應參照什么行業，如何確定標準，并無定論。

“到目前，公務員的收入應該是多少？在社會薪酬水平中應處于什么位置？這些關鍵問題還沒有經過科學測算。”劉艷良說。

2002年中國經濟景氣監測中心對北京、上海、廣州三大城市的居民的一項調查顯示，82.3%認為公務員工資水平應該處于全社會中等及中上等水平。

但同年由國家統計局公布的數據顯示，公務員收入在15大行業中排名第8。相應的，中國經濟景氣監測中心也證實，17.1%的受訪者認為現階段中國公務員的工資水平偏高，48.2%認為適中，34.7%則認為偏低，“這表明兩次加薪后的現階段，公務員工資水平依舊處于中等偏低的區位。”

但是這些數據并沒有說明，公務員工資是否包括他們享有的廣泛的福利和各種補貼，而“低工資、多補貼、泛福利”被認為中國公務員薪酬制度的特點。

專家指出，在現有公務員收入狀況不明，并且公務員收入應在全社會中處于何處位置的基本問題沒明確之前，一個科學的、明晰的公務員工資制度很難被設計出來。

“在此情況下，只能以國家財政可支付金額除以龐大的公務員總數，測算出公務員加薪的大概幅度。”劉艷良說。

以財政為主導的加薪的效果是有限的。1999年后的4次加薪，財政累計支出達4066億元，但對于百元左右的幅度，發達地區的公務員尚不知足，而貧困地區的地方財政已不堪重負。

在全國缺乏統一規則的情況下，各地各部門名目繁多的津補貼成為公務員的主要收入來源，工資收入占公務員整體收入的比例嚴重偏低。而這導致各地各部公務員間收入過大，而中央卻對其無力調控。

“這是使工資具備外部可競爭性的無奈之舉，卻最終破壞了公務員之間的公平性。”劉昕說，比如，經過幾次裁員中央政府公務員已經裁減到1萬余人，他們往往是素質較高的精英，掌握著巨大的資源，收入水平卻遠不如地方。

“工資制度十年不變，國家沒有一個統一的聲音，這是一個失誤。”中國人民大學人力資源開發與管理研究中心劉昕博士說。

真正的改革尚未開始

“之前的工資制度的確不公平，但規范以后，實際上是更高水平的大鍋飯；公務員可能一開始是高興的，但是過后他們會發現，內部的公平性仍然沒有解決。”劉昕對北京的“3581”工程評價說，這次改革會掀起公務員中更多的怨氣。

新的制度可能造成新的矛盾：公務員與其他行業間的不平衡；發達地區與不發達地區間的差距加大；在實現同級同酬的同時，難以體現不同行業公務員承擔的工作、責任和風險實際存在的差異；在拉大級別差異的同時，業績激勵機制被淡化，形成新的大鍋飯，有違按勞取酬的原則。

因此，劉艷良認為，現行工資體制本身不合理，導致了規范這種“一刀切”的權宜之計。“規范僅僅是其中一步，接下來的改革要靠人事部推動。”

改革應從工資結構改革做起。從國外的經驗來看，公務員的薪酬結構一般以工資收入為主，發放津貼為輔，工資收入一般占總收入的70%～80%，津貼約占20%～30%。

劉艷良說，在基本工資保證大體平衡的條件下，我們還不得不考慮到地域、行業、崗位、績效產生的影響。劉艷良認為，分類工資制才是改革的大方向。

分類意味著對公務員的職能進行界定，“根據市場價位的不同，管理、事務和專業類公務員理應有所區別。應該承認，機關里的一個處長和地方的一個縣長，工作強度、難度、風險是差別很大的。”劉艷良說。

劉艷良認為，工資的另一個重要機制是——動態調整機制，津貼的作用主要表現這里：一是彌補各個地區物價水平不同造成的基本生活成本差異；一是對于在特殊環境和特殊崗位上工作的公務員所付出的額外勞動的補償。

人事部一位官員透露，薪酬體系的變革可能來自于公務員管理制度的突破。

目前，人事部研究的重點是職級的設定，“如果實現了職務和職級兩條線，公務員的工資將不再僅和職務掛鉤。”劉昕介紹，在美國公務員有16個級別，而這個級別是不合職務掛鉤的。

按中國現行的制度，雖然也設有15個工資級，但只有職務晉升才能在工資級上有實質調整。但從全國來看，92%的公務員職務層次在科級職務以下，只有8%的公務員是副處級職務以上。依靠職務晉升來提高公務員的待遇，只會強化“官本位”。

因此，通過創新級別設置，在職務晉升之外，開辟一條職級晉升的渠道，確立“職務晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”正呼之欲出。人事部一位人士認為，這項的具體操作的方法要看到紅頭文件再說。

“改革還沒有真正開始。”劉艷良說，因為人事改革離不開財政改革，工資改革離不開人事改革，當他們互相制約和牽制的時候，很難說哪項改革應該先走一步。

資料：國家公務員六次加薪

1989年

國家機關和事業單位工作人員普調一級工資，并在此基礎上，重點解決專業技術人員工資中的一些突出矛盾。

1997年7月1日

機關行政人員基礎工資標準由原每人每月90元提高到110元。機關新錄用人員的試用工資也相應提高，其中大學本科生由每月70元提高到225元，碩士生由每月97元提高到260元，博士生由每月105元提高到290元。

1999年

基礎工資標準由每人每月110元提高到180元，級別工資標準由十級至一級每月55元至470元，提高到85元至720元。

2001年1月1日

基礎工資標準由每人每月180元提高到230元，級別工資標準由十五級至一級每人每月85元至720元，提高到115元至1166元。

2001年10月

為進一步擴大內需，國務院決定再次提高機關、事業單位工作人員工資標準，人均月工資增加80元，增幅為15%。主要體現在“職務工資”上，由原來的50元至480元提高到100元至850元。

2003年12月

鑒于2003年財政收入形勢良好，因SARS突發而暫緩的內地公務員加薪計劃從2003年12月起正式實施。平均增幅為每人50元。