國資清查：凸顯權力困境

8月以來的國資委清查國企產權轉讓行動，在10月中旬會達到高潮。聯合組團的檢查組，將于10月15日左右，開赴江蘇、浙江等省份。引人注目的清查背后，是國資委出資人權益不到位，以及分權設置導致對地方制約乏力的現實

一條消息，使得“唇槍舌劍”的國有資產大爭論變得肅殺起來。

2004年10月8日，國務院國有資產監督管理委員會(以下簡稱國資委)政策法規局對外公開征求《中央企業重大法律糾紛案件管理辦法》的意見。在征求意見稿中，國資委規定，中央企業在處理重大法律糾紛中，造成企業重大損失并涉嫌犯罪的，相關負責人將被送交司法機關處理。

事實上，從今年8月開始，一向保持低調的國資委各種動作突然變得頻繁了，先后下達文件近10個之多。10月8日的這次征求意見稿，只是這一系列文件的一個。

各類文件頻頻下發的同時，針對各省國資委的大檢查同時啟動。

各省接到文件后，分別就今年2月1日以后發生企業國有產權轉讓和國有企業改制行為的企業，開展自查。時間表為2004年9月中旬至10月12日完成。此后，將以文件形式將各自的情況向國資委匯報。

據有關報道，10月中旬左右，國資委、財政部、監察部和國家工商總局組成的國企產權轉讓聯合調查組將抵達江蘇、浙江等省份，聽取各省國資委等四部門的檢查匯報，并對一些重大企業國有股權轉讓進行聯合抽查。

國資委：為何“突然”出手

人們很難不把國資委的動作，與今年8月以來郎咸平引發的國企產權轉讓討論聯系起來。

但國資委研究中心副主任李保民否認了這一說法。

“國資委最近的檢查工作，與郎咸平掀起的討論無干。”他說，“這次檢查工作，是國資委清產核資，界定產權，進行業績考核制度，收入分配改革等許多基礎性工作的一部分。”

據《中國新聞周刊》了解，2003年12月31日，國資委、財政部即聯合發布《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》，對規范企業國有產權轉讓行為，加強企業國有產權交易的監督管理作出了規定。

2004年3月8日，國資委又單獨下發《關于做好貫徹落實〈企業國有產讓管理暫行辦法〉有關工作的通知》(以下稱通知)。其中第一條，就是“進一步提高對規范企業國有產權轉讓行為重要性的認識”。

通知還明確要求，嚴格落實企業國有產權轉讓進場制度、建立企業國有產權轉讓情況報告制度、做好有關企業國有產權轉讓行為的規范銜接工作、加強對企業國有產權交易活動的監督檢查工作。

從這個通知看，本次大檢查確實是上半年工作的延續：“國資委將建立企業國有產權轉讓管理的監督檢查制度，由負責產權轉讓的部門會同紀檢、監察部門定期或不定期地對各中央企業國有產權交易活動進行監督檢查，發現違法違規行為，將按照有關規定嚴肅處理。”

據本刊了解，國資委將在10月中旬后召開一次新聞發布會，通報下一步的動作和意圖；同時，全國經濟工作會議也即將召開。

央企清查：管家之難

對于檢查出來的問題如何處理，是此次檢查的焦點。

此次徹查，主要針對中央企業在地方上的二級和三級子公司在“主輔分離”和地方國有企業在產權轉讓過程中出現的問題來進行。

這其中能有多大問題，李保民表示謹慎樂觀。

“如果查出問題，違規的，按照違規處理；違紀的，按照違紀處理；違法的，按照違法處理，絕不會含糊。但是對于歷史遺留問題，當時認識不清楚、探索性的問題，又反響不大的，要本著‘一事一議，朝前看，不糾纏歷史舊賬的原則去處理”。李保民說。

他介紹，衡量標準是四個有利于：是否有利于國有資產的合理流動，有利于人民生活水平的提高，有利于整個國有經濟的發展，有利于基本經濟制度的建立。

但是如何處理？國資委的職能設置，卻使得查處出現了兩難。

2003年6月以前，對于國有企業的管理，國家采取了“五龍治水”的方法：除國資委分管清產核資和研究國資管理政策之外，國有資產的資產權歸財政部管，投資權歸國家計委(后改為發改委)管，日常經營歸經貿委管，人事權歸企業工委管。

2003年6月4日推出的《企業國有資產監管條例》，確定了國資監管機構是履行企業國有資產出資人權利的惟一機構，政府其他部門不履行企業國有資產出資人職責。

國資委目前直接管理的中央直屬企業(央企)是189家，直屬企業國有資產總額達7萬多億元。而全國范圍內的國有資產近12萬億元。

2002年中央企業開始進行主輔分離，此次檢查的重點之一，就是設在地方的二級和三級子公司與母公司在主輔分離過程中，有無信息披露不及時和操作不規范現象。但這部分央企，查處起來有現實的困難。

李保民認為，其根本原因，在于“出資人不到位；管人管事管資產，沒有真正結合到一塊”。

雖然國務院曾經在“三定“方案中明確表示，國資委“管人管事管資產”，但是據了解，“五龍”中的發改委，目前還保留著投資權；非上市公司產權變動的重組轉讓登記，實質上還在財政部，尚未完全移交。

至于對企業重大決策的權益，操作過程中也難以真正落實。比如22家央企兼并重組過程中，國資委只拿出預案，政府最后來拍板。

“政府是東家，國資委是管家。”李保民比喻說。東家如果大小事都說了算，管家的權力就很有限了。

地方博弈：監管真空

本次清查的另一個重點，是對地方國資的監管。但是，分權設置使國資委再次遭遇監管真空。

國資委與省、市(地)國資機構之間，實行“分級所有、分級監管”模式。對于地方國資委，國務院國資委只有指導功能，而無行政處分權。

《企業國有資產監管條例》規定，“國務院，省、市(地)地方政府，分別設立國有資產監管機構。除了在戰爭、嚴重自然災害或其他重大、緊急情況下，國家可以統一調用、征用、處置企業的國有資產外，在正常情況下，中央、地方政府分別代表國家履行出資人職責的關系，對本級政府負責。”

國資委目前只能通過給地方政府反饋檢查結果的辦法，提交建議，具體還是要由地方政府和地方國資委去處理。個別嚴重的，要提交國務院，由國務院來對地方政府進行約束和落實查處。

如此曲折的設置，無疑使得監管效果大打折扣。

“最好能夠在地方建立一票否決制”，李保民呼吁，“如果發現哪個地方的企業在產權轉讓過程中確實出現了重大問題，領導要負責任。”

國務院發展研究中心企業所副所長張文魁表示，近幾年地方國有企業改制速度較快，但地方國資機構的建立，進展緩慢。

另外，地方國資機構的管理范圍可能也與中央不盡相同——很多地方甚至將金融資產也放入國資委監管的范圍中。這種體制本身，使國資委對于地方違規的處罰之手，很難“硬”起來。

這種在職能設置上出現的矛盾亦因無法可依而變得難以解決。

《國有資產法》起草了近10年，至今遲遲不能頒布，使得國資委的職能落實、查處各地各企業是否存在國有資產流失時，判斷依據出現了真空。

李保民說，國有資產法的立法工作，已經顯現出急迫的必要性。