堅持以人為本　促進人的全面發展

劉宇南

經濟社會發展和全面建設小康社會的最終目的，是促進人的全面發展。人的全面發展又是經濟社會賴以長期發展并取得成功的先決條件。促進人的全面發展，是當前我國宏觀發展戰略中的重大課題。

一、問題和挑戰

（一）較低素質的人力資源成為人口壓力

我國人力資源極其豐富，預計2004年末總人口將突破13億，而且受人口慣性規律的作用，今后相當長一個時期，人口總量仍將以年均800—1000萬的速度持續增長。測算表明，按目前的增長趨勢，到2010年我國人口約為13.6億；2020年14.3億；最高峰值可能出現在30年代中期，預計達到14.5億。然而，目前我國人口平均受教育年限約8年，僅相當于美國20世紀20年代的水平，15歲及15歲以上文盲、半文盲人口達8500多萬，占總人口的6.7％。農村勞動力受教育程度40％低于小學，48％低于初中。殘疾人口約6000萬，每年出生先天殘疾兒童80—120萬。普通人群正面臨傳染病和慢性非傳染病的雙重挑戰。性病、結核病、血吸蟲病重新抬頭并有蔓延之勢，全國乙肝病人和病毒攜帶者達1.2億，占世界總數的1/3。全球新發30余種傳染病已有半數在我國發現。數量龐大而素質不高的國民群體，造成我國是人力資源大國而非人力資源強國的基本事實，并在經濟不發達的條件下，構成了發展中的巨大壓力。

（二）城鄉就業不充分，相當一部分人沒有獲得公平參與經濟發展的機會

“十五”期間，城鎮每年新增勞動力約1000萬人，加上國有和集體企業下崗職工、城鎮登記失業人員，每年需要就業的勞動力約2400萬人；每年新增就業崗位加上補充自然減員因素可提供1000萬左右就業崗位，城鎮勞動力年度供大于求1400萬人左右。目前，農村勞動力約4.8億人，除已轉移到鄉鎮企業和進城務工的部分，從事農林牧漁業的還有約3.2億人，至少有1億多人需要轉移出來。預測表明，我國勞動年齡人口增長的高峰期將一直持續到2020年之后。到2020年，勞動年齡人口將增長到9.4億左右。這就是說，在未來十幾年間，我國將在克服現有農村隱性失業人口、城市失業人口和下崗人口就業問題的基礎上，還得為新增加的數以億計的勞動力創造就業機會，包袱極其沉重。

（三）收入分配不合理，相當一部分人沒有分享經濟增長的成果

較為突出的問題是，部分社會成員之間收入差距過大，農民和城鎮部分居民收入增長緩慢，國有單位之間收入差距過大和內部嚴重平均主義并存，部分壟斷行業收入分配失控，職工工資外收入過多過濫，職務消費缺乏制約，個人收入透明度不夠，政府調節收入的力度不足。據統計局測算，反映全國居民收入差距的基尼系數由1988年的0.341擴大為2002年的0.4以上；反映城鎮和鄉村內部居民收入差距的基尼系數分別由1978年的0.16和0.212擴大為2002年的0.313和0.371。收入差距拉大導致城鄉弱勢人群生活困難。目前，全國農村還有2900萬貧困人口尚未解決溫飽問題（以家庭人均收入637元為標準），這部分農村人口抵御自然災害和其他災害的能力十分薄弱，即使短期脫貧，因災返貧、因病返貧的可能性較大。城市有2200多萬貧困人口依靠最低生活保障生活，70％以上的貧困家庭負擔不起子女的學雜費，只能勉強維持最低的食物費用，生活十分艱難。收入不穩和分配不公問題，潛伏著巨大的社會風險。

（四）突發公共事件頻發，社會安全隱患日益加大

在經濟發展加快的同時，人向自然的索取越來越多，導致環境破壞、資源約束加劇，打破了人與自然之間的平衡與和諧，人類日益遭受自然災害的危害。社會轉型過程中，道德約束的削弱和社會行為方式的改變，導致許多傳染病死灰復燃，艾滋病、性病等加快傳播，非典等新型傳染病爆發，使人類健康安全面臨挑戰。社會分化加快和社會管理的滯后，加劇利益分配失衡，犯罪率上升，嚴重生產安全事故、群體性滋事等突發公共事件頻繁發生，使社會矛盾趨于普遍和激化。這些因素正在極大地威脅人類的生活和生命安全。

二、原因剖析

（一）發展階段原因及體制性因素

具體地看，國民素質低下主要是我國教育、衛生、文化等公共服務事業落后所致，同時由于我國長期形成的城鄉二元結構，城鄉公共服務資源極不平衡，農村人口的受教育程度低和環境衛生條件差拖了總體國民素質的后腿。形成我國就業壓力的根本原因，直接來自于龐大的人口和總體過剩的勞動力資源，以及我國仍處在勞動年齡人口不斷上升的階段。與此同時，在大規模的產業結構調整階段，農業對勞動力的日益排斥、對非農部門和城鎮產生越來越大的就業壓力，第二產業由于新老產業交替以及資本有機構成產生失業或下崗人員，市場經濟轉型過程中體制性失業的矛盾等，都造成失業問題難以避免。在收入分配領域，由于改革初期我國首先實行沿海開放戰略，使得沿海地區獲得迅速發展，中西部發展相對較慢，不可避免地導致東中西部地區收入差距擴大。特別是與城市相比，農村勞動生產率過低，農村經濟的發展更相對慢一些，城鄉居民收入差距也就出現拉大的趨勢。這種發展的差距是收入政策調整難以消除的。此外，勞動力市場發育不充分,城鄉間、行業間、地區間缺乏統一的市場，也必然形成不公平的勞動報酬差別。對于社會安全問題凸顯，許多則被歸咎于發展經濟和社會轉型的必需代價。

（二）發展實踐中指導思想上的偏差

人的發展與經濟發展的內在聯系被人為割裂，人的發展未在發展戰略和實踐上得到應有的重視。長期以來，以物為本占據著我國經濟發展的指導思想核心，各級政府對GDP、財政收入及其增長速度的追求，遠過于對人力資源開發、增加居民收入、提高生活質量等人的發展領域的重視。衡量政績時，經濟指標往往被當作“硬任務”，而人文指標被看做“軟約束”，兩者被賦予不均等的權重。對人的投資被單純看做消費性投資，就業和收入往往被看成為經濟增長的自主帶動過程，人的發展完全被視作經濟發展的依附和自然轉化的結果。從實際情況看，改革開放以來各個時期的發展，按GDP衡量都不錯，但與人相關的任務許多完成得并不理想，如居民收入的增長，始終低于GDP的增長速度；人民生活水平和質量的提高，滯后于經濟的增長。教育支出和衛生支出等占GDP的比值一直偏低，與世界平均水平差距較大。特別是其中政府的財政性支出占全部支出的比例近20多年來大幅下降，與國際趨勢相反。

（三）政府職能嚴重“錯位”、“缺位”

改革開放后，政府簡政放權開始退出一些“越位”領域，但在“權力退出”并不徹底、政府仍在充當經濟建設主體的同時，“權力進入”領域不到位，將一些本該由政府承擔責任的公共服務，也部分或全部交給了市場。由于市場機制不能有效地提供公共產品，政府的“缺位”導致了在教育、衛生等公共領域投資不足，公共衛生和農村義務教育等嚴重滯后。

（四）財稅體制與各級政府事權嚴重不對稱

按照逐級向下實施的財政“分灶吃飯”體制，發展教育、衛生等公益事業經費由地方各級政府財政承擔。1994年分稅制改革后，財稅向中央集中，而地方財政相對削弱，但地方政府所承擔發展公益事業的事權沒有隨之減少。目前看，一方面貧困地區基層縣鄉由于財政相當困難，負債率普遍較高，根本無力保證本地普及九年義務教育、實施初級衛生保健等基本公共服務的需要。中央轉移支付政策雖然對基層政府提供基本公共服務發揮了積極作用，但支持的過程中形成了下對上的依賴，公共服務的事權逐步向中央轉移。另一方面，貧困地區高素質勞動力外出務工，導致人力資本外流，不但沒有給本地帶來稅收收入，還使地方政府認為培養勞動力的支出難以得到回報，覺得提供公共服務是負擔，從而影響其履行公共服務的職能。

（五）社會管理嚴重滯后，社會政策指導不細致

經濟政策和社會政策目標不同，前者追求效率，側重于解決經濟效益和初次分配的問題；后者要達到的是公平，主要通過各種再分配手段在合理的限度內縮小各階層之間以及區域之間的收入差距，二者不可相互替代。實現公平目標是政府的責任，主要是通過制定社會政策和法規，保證人在發展中賦予公平的機會。事實上，轉型過程中，各級政府的社會管理能力明顯不足，經濟政策和社會政策存在不協調，社會政策缺位和消極，導致政府治理公平問題缺乏效率，社會矛盾不能得到及時化解，形成社會不穩定的潛在危機。表現最為突出的是，全國尚無基本公共服務均等化的目標，國家對欠發達地區人力資本投資的傾斜不夠，使欠發達地區難以享受主要公共服務方面與發達地區基本平等。就業與經濟增長、就業與教育、城市化與社會保障等政策之間脫節，造成就業與經濟增長難以形成相互促進的機制，過高的勞動參與率難以降低，離土農民與城市內社會服務體制和社會管理體制之間的摩擦無法消除。

三、策略選擇

我國已經邁上人均國內生產總值1000美元的經濟發展新臺階，開始進入走出低收入國家向中等收入國家邁進的時期。新的發展階段必須給予人的發展特有的戰略定位，并作出如下重要的策略選擇：

（一）將人的發展切實納入發展的內涵

必須轉變以GDP增長為核心的發展模式，確立人的發展和人力資本開發在促進經濟和社會發展中的地位，以滿足人的發展需要為中心，加強教育、衛生、文化等社會事業發展，特別是推進農村社會發展進程，解決好人力資本開發中人力資源素質偏低和分布結構、開發能力不平衡的問題。

（二）制定更加科學的人口政策

加強人口戰略研究，兼顧人口數量與質量、風險與負擔，建立科學的人口發展指標體系，以及國家人口和發展綜合決策支持系統。繼續實行計劃生育的基本國策，穩定低生育水平，保證育齡人口享有基本的生殖保健服務，控制人口數量，提高出生人口素質。創新計劃生育工作思路和機制，加強流動人口計劃生育，推進西部地區“少生快富”工程試點。

（三）實行更加積極的就業政策

重視建立促進就業與經濟增長有機結合、相互促進的經濟增長模式。在一定時期內應實行就業導向的增長策略，將創造更多就業機會和新增就業人口規模作為各級政府的首要目標，使勞動者利益適度優先于資本利益。為勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業的就業機制的建立創造制度和政策環境。

（四）實行更加公平的收入分配政策

強化政府對收入分配的調節，完善按勞分配為主，勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與市場分配的制度，保障勞動者獲取與其付出的勞動相適應的收入和分享成果的權利。以共同富裕為目標，擴大中等收入者比重，提高低收入者收入水平，調節過高收入，取締非法收入。堅持效率優先，兼顧公平。初次分配的重點是完善市場平等競爭的機制，反對以不正當手段牟取利益。再分配的重點是調整政府資金的分配與投入政策，加強對高收入的稅收調節，保障低收入群體的基本生活。

（五）健全并公平地分配公共服務

政府要堅決退出凡是市場能夠提供服務和進行自我調節的領域，集中人財物力投入必須由政府維護公平的義務教育、公共衛生、人口與計劃生育、弱勢群體保護、基層文化、公共安全和危機管理等重要領域。完善公共財政政策，建立起公共服務事業投資穩步增長機制，通過設立專項資金、財政貼息、國內外優惠貸款等措施支持公共服務項目，并根據需要和效益最大化確定支持供方還是需方，使基本公共服務能公平地惠及更多的窮人，特別是貧困地區的農村人口。放寬市場準入，凡法律法規未禁止的公共服務領域，鼓勵和引導社會資金投資或參與。加速解決不同級次政府公共服務職責不清、不合理重復配置資源的問題，以公共服務的受益范圍等為原則標準，全國性的公共產品由中央政府提供，區域性的公共產品由地方政府提供。逐步強化公共服務屬地化管理，特別是由基層政府管理。按財權與事權相對稱的原則，完善政府間公共財政轉移支付制度，提高轉移支付資金的效益，避免過多的資金用于養機構、養人。創新政府公共服務的提供方式，擺脫所有公共服務都由政府直接生產提供的模式，以效率和效益最優為準繩，通過采取直接生產、民間采購和市場監管等不同的方式保證公共服務的提供，改善政府管理與干預的效率和有效性。

（六）完善社會管理和實施有效的社會政策

強化政府社會管理職能，實現公共事業管理體制從政府控制到社會選擇的重構。強化社會政策作用，政府通過制定社會政策和法規依法管理和規范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，降低危機風險，維護社會公正、社會秩序和社會穩定。強化風險防范意識，加快建立突發公共事件應急處理機制，以及重大決策和項目審批社會影響評估制度，積極鼓勵和引導各種社會力量參與社會管理和社會服務。（作者單位：國家發展改革委社會發展司）