實施公共財政如何規范政府行為

殷仲達

公共財政是與傳統的“生產性財政”相區別的一種特定財政模式，其實質是將財政職能定位為滿足社會公共需要，彌補市場機制在提供公共產品、維持宏觀經濟穩定方面的失靈。

一、實施公共財政的必要性

首先，從資源配置的角度來講，市場經濟條件下，凡屬競爭性經營領域，應由市場機制去調節，財政應把重點放在提供非競爭性的公共產品和公共服務方面。

其次，在市場經濟下應以市場對經濟的調節為主，以達到資源最充分有效的利用。在市場機制能夠完全解決好的領域，政府就沒必要再介入。只有當市場發生失靈時政府才應該介入其中，不過政府介入的最終目標仍是為了維護或確保市場的正常運作，使經濟中資源配置的效率達到最大化。

再次，在市場經濟條件下，社會資源的主要配置者應該是市場，財政的職能也應該界定在市場機制失靈的范圍內。財政的收支范圍要根據政府職能范圍而確定。市場失靈決定著公共財政存在的必要性及其職能范圍。財政必須適應市場經濟條件下政府職能轉變的要求，從直接參與微觀經濟事務轉移到間接的宏觀調控以及公共安全、政權機關正常運轉和公共事業發展方面。

二、目前的政府行為中存在的主要問題

社會主義市場經濟條件下，從總體上考察政府的職能，政府應當具有公共職能、政治職能和經濟職能。而政府的經濟職能的內容主要是指穩定、配置資源和分配職能。政府是充當市場經濟規則的制定者和裁判員的角色。政府的經濟行為應符合政府經濟職能。目前的政府行為中還存在著不少問題，主要體現在：

第一，政府對微觀經濟特別是國有企業的直接干預依然過多，有效的國有資產管理體制尚未形成，計劃經濟時期形成的、轉軌時期又有所擴展的行政審批制依然廣泛存在，國有經濟布局不合理，戰線過長的問題依然突出，政府的公共管理職能和國有資產所有者職能混淆不清的狀況沒有根本改變。

第二，在投融資領域，存在著政府以直接干預微觀投融資活動達到宏觀調控目標的傾向，政府仍然過多地承擔著投融資主體的職能，花費大量精力爭資金、爭項目，其結果往往達不到宏觀調控的預期目的，同時又加強了政府對投融資活動的不正常的干預，投資決策依賴于行政機關的層層審批，不按科學的市場化的投資決策程序辦事。

第三，規范、監管市場秩序的力度不夠，執法不嚴，管理松懈。紀律松弛，有法不依。違法不究，致使已有的法律、規章和制度形同虛設。這些因素導致了市場秩序比較混亂，突出表現為：一些政府部門出現利益集團化和非公共機構化傾向，公共服務職能弱化，導致體制性腐敗加劇。一些政府部門在制定規劃、方案和法規時，或在處理部門矛盾時，往往受到本部門或所管轄的行業利益的局限，作出違背這些利益和法定程序的行政決策，強化部門的既得利益。依法行政的統一性和透明度不高，人治大于法治的現象在許多地方時有發生。

第四，在政府工作中，對政府與財政的關系有一種誤解，各級政府部門都認為“財政是政府的錢袋子”，政府為了追求政績、加快經濟發展要求財政增加投資，因此財政部門承受著對貨幣需求的壓力，對于財政來說，只有兩種解決方法，一是大幅度提高稅收，二是搞財政赤字。前者是把矛盾轉嫁給企業、個人，后者是把通貨膨脹的形式轉嫁給老百姓，都會最終導致社會的不穩定和收入在各階層的重新分配，從而給政府工作造成更大的困難。

第五，財政支出結構不合理，缺位與越位并存。同時，政府缺乏對資源強有力的配置。政府資源配置在收益方面主要是對城市經營土地、城市廣告、特許經營權等的配置和利用。目前往往是單一的，而不是系統的組合式的利用。在支出方面，政府配置缺乏對機關、事業、團體資源的合理配置功能，造成極大的浪費，如：辦公用房的標準化、現代化辦公系統的標準化、汽車配備的標準等配置，由此造成政府預算難以細化、科學化。

三、如何規范政府行為

1．加快國有經濟布局的戰略性調整。明確、分解和規范政府作為公共管理者和國有資產所有者兩種職能，完善與新體制適應的國有資產管理體制，政府基本退出對企業經營活動的直接行政干預。改進宏觀經濟調控職能。集中精力搞好宏觀調控與市場的培育和完善。

2．進一步完善財稅、金融、外匯管理體制，主要以經濟和法律手段實施宏觀調控。對主導產業、支柱產業、大型企業集團和城市經濟布局的調整等采取政府主導型調整。根據市場經濟客觀要求，國有資產向基礎產業、壟斷行業和高效行業轉移，有計劃地撤出一般競爭性領域。財政退出的途徑包括投入方式的轉變和投入比重逐步降低。

3．清理現行的法律、法規和政策，以放松或取消準入限制為重點。營造國內各類合法經濟主體公平競爭的環境。清理并大幅度減少政府行政性審批，健全市場規制職能。以法律制度界定和保護產權，保障產品和生產要素的流通，打破地方和部門的行政性壟斷或限制，建立和維護統一、開放和公平競爭的市場秩序，為市場進入者創造有基本信用的、可預期的公平競爭的秩序。

4．改進收入分配和社會保障職能。逐步建立和完善覆蓋全社會的高效率的社會保障制度，通過有效的稅收和轉移支付制度，調節國民收入分配，促進社會公正與和諧。

5．增強社會沖突管理職能。倡導政府與經濟社會生活中不同利益集團的溝通與交流，為經濟和社會發展中弱勢群體提供必要的援助。形成與社會多元發展趨勢相適應的多渠道、多層次的社會利益協調機制，促進社會穩定和全面進步。

6．加強經濟與社會可持續發展的協調職能。正確處理人口、資源、環境和經濟發展的關系，用經濟、行政和法律手段保護和合理開發自然資源，治理環境污染。保持生態平衡，降低經濟發展的社會成本。

7．構建公共財政框架，要按照公共財政的要求優化財政支出結構，調整財政支出范圍，界定財政負擔范圍。公共財政的理論基礎是公共產品和市場失靈，由于市場失靈，決定了財政的活動范圍和財政的內容，所以公共財政學研究的是公共產品的生產、分配、交換、消費的過程，把支出當成公共產品的成本，財政收入(主要是稅收)當成是公共產品的價格。在公共財政學觀念上，財政不只是一個分配問題，而是整個公共產品的再生產過程，因為政府也是經濟行為的一個主體，它也創造價值。在市場經濟條件下，財政只應該在社會資源配置當中起補充和配角作用。財政要解決的只能是市場不能解決或解決不好的事項。如提供公共產品，糾正外部效益，維持有效需求。要按照政府與市場的分工，確定政府的支出范圍，堅持市場優先的原則。凡市場可以辦的事情應該交給市場去辦。

8．規范政府收入分配制度，進一步規范政府職能范圍。按照公共財政的基本規則，建立公共預算，將政府行為的收支反映在統一的預算之中，將政府性收支行為完整地在公共預算中加以表述，通過費改稅改革，將以行政機關為依托的收入納入預算中，凈化預算環境，將屬于政府性的收支從政府公共預算中予以剔除。

9．更新政府的理財觀念。正確處理好均衡與效益原則、財源建設中的競爭和群體優勢原則及政府支出中的以事定支的預算原則。強化政府對資源配置的力度，從城市規劃、土地利用、事業發展和經濟發展的水平，科學地制定各種規章制度，壓縮單位集團消費性支出。

10．加強預算約束。不斷增加預算的透明度，同時建立健全預算執行監督機制，加強預算執行的法律監督和民主監督。

（作者單位：常州市經貿委）