反壟斷難題，亟待破解

葉　苾

中國反壟斷，最大的障礙在于政府。這也是中國《反壟斷法》至今不能出臺的主要原因。不過，一旦出臺，它將不僅僅是反壟斷的利器，同時成為推動中國政治體制改革的催化劑。

隨著跨國公司在中國的影響力越來越大，其負面作用也開始逐漸顯現(xiàn)。而行政性壟斷行業(yè)的某些行為對市場經(jīng)濟的影響也日益嚴重，不少專家認為，中國應當盡快建立反壟斷的法律體系和執(zhí)行機構。

日前，中國的反壟斷邁出了艱難的第一步，繼國家工商總局對中國企業(yè)壟斷調查報告出臺之后，商務部成立了反壟斷調查辦公室。該辦公室一位高級官員透露，這個新的機構將會在《反壟斷法》出臺前夕，拿郵政、鐵路運輸、電信、保險等自然壟斷行業(yè)“開刀”。

而《反壟斷法》草案目前仍在國務院法制辦審議，商務部條法司副司長郭京毅透露，最晚將于明年3月十屆人大第三次會議期間出臺。而條法司司長尚明先前表示，國務院已經(jīng)把該法列入2004年立法規(guī)劃。

不過，歷時整整10年的《反壟斷法》依然面臨較大的立法分歧和執(zhí)行困難，業(yè)內(nèi)人士估計，此次也未必能及時出臺。另外，反壟斷調查辦公室雖然開展反壟斷立法及其相關工作，但是作為非常設機構，它能否擔當起反壟斷重任受到質疑。比如，拿郵政、鐵路運輸、電信、保險等自然壟斷行業(yè)開刀，一個局級單位是否有足夠的權力制約部級單位？不過郭京毅也表示，如果《反壟斷法》最后決定反壟斷是由商務部承擔，這個辦公室會成為主要的承擔機構。

爭議不斷，難獲共識

中國社科院法學所經(jīng)濟法室主任王曉曄認為，中國反壟斷，最大的障礙在于政府。這也是中國《反壟斷法》至今不能出臺的主要原因。

早在1980年10月，國務院發(fā)布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》中便首次提出了反壟斷，特別是反對行政壟斷的任務。1994年5月，“《反壟斷法》起草小組”成立，《反壟斷法》曾先后列入第八屆、第九屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，但由于爭議太大，迄今沒有出臺。

王曉曄指出，有些人包括很多政府官員都認為，反壟斷是市場經(jīng)濟充分發(fā)育后的任務，而中國當前經(jīng)濟力量過度集中的問題基本不存在，中國企業(yè)的規(guī)模還普遍偏小，與世界級大企業(yè)相比就更小，因此中國當前應當鼓勵企業(yè)集中，組建大企業(yè)集團，而不是要反壟斷。

另外，部門利益也成為反壟斷的障礙。一些在過去被視為自然壟斷的行業(yè)如電信、電力、郵政、鐵路等部門出于自身的既得利益，它們對反壟斷立法自然不會有很大興趣。因此，這些行業(yè)即便不是公開反對這個立法，它們也會以本行業(yè)的特殊情況為由要求從《反壟斷法》中得到豁免。

參與了1993年《反不正當競爭法》的起草律師關安平也認為，中國目前出臺《反壟斷法》的時機不是太好。因為中國每個行政部門都有下屬的大型行業(yè)公司，沒人能夠觸動這種壟斷。

北京大學經(jīng)濟法研究所所長、博士生導師盛杰民認為，商務部與工商總局的關系、利益的協(xié)調也是造成《反壟斷法》十年難產(chǎn)的原因之一。由誰來執(zhí)行反壟斷的任務，成為《反壟斷法》制定過程中的一股暗流。日前成立的商務部反壟斷辦公室擁有未來反壟斷的名分，而工商總局則擁有過去十年的反壟斷經(jīng)驗。未來的反壟斷工作究竟由誰來承擔，尚未有定論。

在此前的征求意見中，工商總局曾表示，商務部并沒有一支專業(yè)執(zhí)法隊伍執(zhí)行《反壟斷法》，對全國范圍內(nèi)的反壟斷工作必然力不從心。而作為行政執(zhí)法單位的國家工商總局則具有先天優(yōu)勢。

專家認為，最理想的方式就是反壟斷部門直接隸屬于國務院，并獨立于商務部和國家工商總局，否則難以限制其他部的限制性競爭行為。

行政壟斷難制約

在內(nèi)地目前所有的壟斷行為中，行政性壟斷無疑占據(jù)首當其沖的位置。行政壟斷主要表現(xiàn)為地方保護主義和行業(yè)壟斷。

行業(yè)壟斷表現(xiàn)為一些集行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營于一體的行政性公司、承擔著管理行業(yè)任務的大企業(yè)集團以及一些掛部委享受優(yōu)惠待遇的企業(yè)。這些企業(yè)憑借政府給予的特權，有著一般企業(yè)不可能具有的競爭優(yōu)勢，在某些產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售或者原材料的采購上處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競爭。有人稱之為“權力經(jīng)商”。

地方保護主要表現(xiàn)為地方政府禁止外地商品進入本地市場，或者阻止本地原材料銷往外地。例如，有些地方政府為了阻止外地的產(chǎn)品進入本地市場，專門發(fā)布地方文件，禁止本地的單位和個人行銷外地產(chǎn)品，甚至對行銷外地產(chǎn)品的經(jīng)營者隨意沒收或者罰款。

在王曉曄看來，中國的《反壟斷法》應當最主要解決的就是行政壟斷。在2002年國家相關部門出臺《中華人民共和國反壟斷法征求意見稿》時，當時的國家經(jīng)貿(mào)委（現(xiàn)商務部）經(jīng)濟法規(guī)司副司長陳麗潔博士在介紹立法情況時就透露，如何界定壟斷將是中國反壟斷立法要解決的首要問題。

她表示，綜觀各國現(xiàn)行《反壟斷法》，壟斷概念都是各國根據(jù)自己的國情和特點界定的，中國是以反行政壟斷為特色。行政壟斷正是中國主要的壟斷形式，因此，中國的反壟斷立法首先應將國家機關濫用權力對市場實施的壟斷行為包含在調整范圍內(nèi)。據(jù)透露，在《反壟斷法》的送審稿里已設專章對行政性壟斷進行了規(guī)制。

中國政法大學經(jīng)濟法研究中心研究員魯夫卻認為，行政性壟斷是體制轉軌時期的產(chǎn)物，是經(jīng)濟體制改革所要解決的問題，顯然不是一部《反壟斷法》所能解決得了的。

有專家認為，寄希望于未來的反壟斷機構，將反壟斷的矛頭對準政府設立的壟斷，未免有點邏輯悖論的味道。“政府設立的反壟斷機構，怎么會反對政府設立的壟斷呢？一個人能提著自己的頭發(fā)離開地面嗎？”

專家指出，《反壟斷法》最令人擔憂之處在于，如果只是一個法律文本，在執(zhí)行中得過且過，沒有人較真，那還不值得太過憂慮。但現(xiàn)在有了一個執(zhí)行機構，問題就大了。有了機構就得有官員，而官員是要找事做的。畢竟，反壟斷機構要有壟斷可反，它才有存在的理由，也才有種種不言而喻的好處。而且，能夠找到的“壟斷行為”越多，就越能顯示該機構的重要，從而順理成章的擴大機構，增加人手，走向臃腫。

王曉曄也認為，行政壟斷不是一部《反壟斷法》能夠奏效的，但是，《反壟斷法》對政府濫用行政權力的行為作出明確的禁止性規(guī)定，這不僅有利于政府官員明辨是與非、合法與非法的界限，而且也有利于提高他們的反壟斷意識，自覺抵制這樣的違法行為。從這個意義上說，《反壟斷法》不僅是深化經(jīng)濟體制改革的手段，而且也是推動中國政治體制改革的催化劑。