新政，“以人為本”引領新發展觀

北京的三月，春風里依然透著寒意。

如同往年一樣，這個時刻，人民大會堂里依舊掌聲響起。只是今年的掌聲里除了期待以外，多了一份對一個民主政府、法治政府和科學政府建立的信心和力量。

彰顯本屆政府執政理念大轉變

以人為本是中國傳統政治和倫理思維中具有生命力的原則。近代西方的文藝復興以來，即以人本主義作為新興市民階級和社會力量的根本思想訴求，任何一個聲稱關注民生的政府都必須以人為本，這也是現代政治和治理的根本出發點。無論是改革開放、提高經濟增長率，還是發展科技化，維護社會秩序，厲行法治，都是為了人民免除苦難增進福祉。所謂“最大多數人的最大利益”，最終也是由一個個人的幸福感來驗證的。

對任何一個現代政府來講，對任何問題都只有殫精竭慮面對的義務，而無取巧回避的權利——其實斷無這種可能，這是政府的功能與價值所在。

為外電所稱平民形象的溫家寶，已顯現出一個大國總理的自信和果敢。2004年政府工作報告中，首次用專門章節，大篇幅地談到了政府自身建設問題，這是前所未有的。他在報告中說，有權必有責，用權受監督，侵權要賠償。3月4日，在與政協委員座談時，溫總理說了一句意味深長的話：“治國者必先受治于法！”由此概括出政府自身建設的三大原則：民主監督、依法行政、科學決策。政府自身建設實質是政府治理，而加強政府自身建設正反映了新一屆政府對政府治理的根本理念與價值追求，所謂民主政府、法治政府和科學政府。

治理與傳統管理最大的不同在于政府、社會與市場的責任權力分立與平行發展，由此形成協同性綜合治理網絡。這在上個世紀九十年代以來已為世界眾多國家形成共識，而相對于有著幾千年集權傳統的中國而言，國家治理取向是重政治控制而輕行政管理。事實證明，這種泛化的政治取向帶來行政管理理念的落后與政府效率的低下。相反，治理遠比傳統的自上而下的官僚制管理更科學合理，也更富于人性化。作為新一屆政府的決策者，顯然對此了如指掌。而改革開放25年的實踐，也表明治理制度變遷的突破口首先應在于政府治理的務實性行動。在這一大背景下，工作報告提出政府自身建設正是這一思想的反映，并形成本屆政府首次政府工作報告中第一次如此大篇幅地專門提出政府建設的專門章節。其勇氣和進步，體現了新一屆政府“治大國如烹小鮮”的曠然心態與世界性目光。

作為政府治理的首選原則，即民主監督，政府工作報告中完全側重于政府這一公共權力的根本來源，用樸實但又具有價值追求的聲音來體現“主權在民”的行政思想：只有人民監督政府，政府才不會懈怠。

而“有權必有責，用權受監督、侵權要賠償”，使得公共權力有了明確的邊界，并在公共權力的制約機制，即責任意識與監督、懲罰上作出了制度安排。在一個法治社會中，民眾當然需要遵守法律，但是民眾更可以運用法約束官員的權力，抵制官員對他們的權力和利益的侵害與剝奪。法治意味著依法行政，更意味著民眾可以用法律約束行政。

無論是天災抑或是人禍還是天災人禍一起，由于SARS的突襲，國際風云的變幻，2003年剛剛成立的新一屆政府經受住了一次科學民主決策重要的歷練。其實再簡單不過的道理是，任何政府與決策者都不可能是萬能的，曾經有過的呼風喚雨，一句頂一萬句的愚昧時代已經畫上了歷史的句號。只有體現公民意志，民主參與，決策才能科學，從而在制度安排上使科學決策得到保障。科學民主決策這一政府治理原則宣示：“加快建立和完善重大問題集體決策制度，專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度、決策責任制度。”這是新一屆政府務實性行政作風的體現，也是科學政府的追求。

降低增長率令人驚訝卻是進步

溫家寶總理在政府工作報告中把今年的經濟增長率調低為7%，輿論為之一動：盡管去年有“非典”，經濟增長還是達到9.1%，為什么今年要調低2.1%？

此前3月5日，原財政部長、全國社會保障基金理事會理事長項懷誠是這樣理解的，他說：“7%的預定目標，實際上是一個政策導向，它是一個傳達了非常重要的，以溫家寶總理的政府，在2004年經濟工作的政策導向，一個政策意圖，就是叫做宏觀調控的政策意圖。我覺得非常簡練?！?/p>

顯然，數字的圖解似無意義。國家發改委主任馬凱的回答更多透出人性化的意義。他說：“增長率從8%上升到9.1%是進步，但是有勇氣把增長率從9.1%降到7%也是一種進步。

這是一種怎樣的進步？

圍繞增長與發展，兩會的代表委員討論激烈。胡鞍鋼把新發展觀視為第二代發展觀和新的治國理念，他的理解是：第一代發展戰略是從1978年黨的十一屆三中全會之后由鄧小平同志首先提出來的，當時針對“文革”時期的經濟增長速度相對下降，經濟發展明顯落后于日本和亞洲“四小龍”，鄧小平同志提出的主題就是“加快發展”、“不平衡發展”戰略，“先富論”讓一部分地區、一部分人先富裕起來。第二代發展戰略的主題則是協調發展、“共同富裕論”。實際上，1995年十四屆五中全會提出了“堅持地區協調發展，逐步縮小地區差距”方針；1999年6月，中央領導同志提出并于2001年正式實施的“西部大開發”戰略，已經體現了地區協調發展的思路；黨的十六大報告正式提出全面建設惠及十幾億人口的小康社會發展目標。并將這一社會定義為“經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實”。溫總理在2003年6月的專家座談會上明確提出四個協調發展的觀點，即城鄉之間的協調發展；地區之間的協調發展；經濟與社會的協調發展；人與自然協調發展。我把這一目標稱為“富民強國”的大戰略?？梢哉J為，黨的十六大報告已提出建立了第二代發展戰略。到2003年11月，十六屆三中全會進一步構建了“以人為本”、“五個統籌”為核心的新發展觀。所謂五大協調或者五大統籌發展戰略，是符合中國國情的發展戰略，我稱之為第二代發展戰略。

不管第幾代發展戰略，有一點是可以肯定并已經形成共識，即“以人為本，協調發展”。從實踐看，增長是一個發展過程，同一種增長是有不同的發展結果。即便是同一種經濟增長率或者同一人均收入水平，發展的結果是差異甚大的。人均GDP水平的增長有可能是少數人口、少數城市、少數地區高增長，而大多數人口、大部分農村、大多數地區低增長或無增長。人均GDP指標的概念常常掩蓋了居民貧富懸殊差距、地區發展不平衡、社會分配不公平現象。

當然，25年來中國創造的經濟增長堪稱世界“奇跡”，按世界銀行的統計，中國20世紀80年代的年均增長率是10.1%，而90年代的年均增長率則名列榜首，為10.7%。但高增長也付出了沉重的代價。我國自然資源損失占GDP的比重驚人，根據2000年世界銀行公布的數據看，我國80年代初的這一損失竟高占GDP的30%。目前中國是世界上城鄉差距、地區差距、貧富差距最大國家之一。反映一個國家貧富差距的基尼系數我國1995年是0.437，2002年是0.454。

而當前經濟生活中已經出現了一些突出的矛盾和問題。這些矛盾包括投資規模過大，包括盲目建設嚴重，包括重復建設出現、包括去年拉閘限電，電力供應不足。這些問題都是經濟發展中的問題。所以7%可以把注意力不要放在速度上，而把注意力放到結構上、放到質量上、放到效益上、放到改革上。

這里值得一提的是，此前的3月4日下午，在有溫家寶總理參加的政協分組討論會上，認為中國經濟存在“過熱”問題的吳敬璉，和幾位經濟學家就如何判斷當前經濟形勢，曾在總理面前有一番爭論。其中有一句話是值得我們如何來理解7%的預定目標，他說：“我希望關注中國經濟如何防止大起大落，什么樣的速度才是對中國經濟長遠發展有利的?！?/p>

吳敬璉的這句話，應該說對為什么定7%的預期目標透露了其背景意義，值得思索。

憲法是寫著人民權利的紙

“什么是憲法？憲法就是一張寫著人民權利的紙”。列寧的這句話發人深省。作為1982年以來的第4次修憲有別于以往的即是代表們幾乎異口同聲的表述，體現了以“民”為本和以“人”為本的宗旨，勾畫了一個充滿人文關懷和充滿活力的公平社會。

從3月8日十屆全國人大二次會議第三次全體會議提出的13項內容看，大致可分3類：一類是執政黨的意識形態訴求，就是“三個代表”入憲，在“三個代表”和馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論一起成為執政黨的指導思想之后，這一點并不意外，自不待言；一類是政治運行方式的個別調整，比如基層人民代表大會任期改為5年，其中戒嚴改為進入緊急狀態;第三類則與落實公民權利、規范政府權力邊界有關。具體內容分別指，公民的合法的私有財產不受侵犯；國家尊重和保障人權；國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度；為了公共利益的需要，國家對土地或公民的私有財產實行征收或征用，要給予補償。

最后一類是當前輿論討論最多的一部分，也是社會各階層最關心的內容。從這部分來看，執政黨在相當程度上滿足了各方期待。其中，尊重和保障人權一條是前所未有的。這說明，普世性價值已被執政黨自覺、認真對待。眾所周知，在我國政府早已簽署《經濟、社會、文化權利國際公約》（A公約）和《公民權利和政治權利國際公約》（B公約）。如果說《A公約》是授予了政府某些權力的話，那么《B公約》的主要宗旨則是限制政府的權力。此前元月，胡錦濤主席訪法期間坦言并承諾：中國政府正在研究《公民權利和政治權利國際公約》涉及的重大問題，一旦條件成熟，將向中國全國人大提交批準該公約的建議。顯現了更快地向國際社會普遍公認的價值觀念接軌，對國際社會和國內民眾都是負責任的做法，這一點和新一屆領導集體“以民為本”的執政理念也是貫通的。

一般意義上講，憲法是對一個社會的基本政治、經濟、社會制度的安排。這種基本安排對一個國家實現真正的繁榮穩定的重要性已為古今中外無數事例所證明。一個例子是，“失敗國家”和成熟發達國家在權力更迭上就呈現出截然不同的局面。類似美國2000年總統大選出現的選票爭議，在制度安排匱乏的國家，可能造成一場內亂，而美國通過司法制度和平解決了這一爭端，即使失敗的一方民主黨候選人戈爾，也在失敗演說中說：我們生活在上帝和法律之下，并為生在這樣的國家感到自豪。

再比如公私利益的分界問題。這次修憲中提出了“為了公共利益的需要，國家對土地或公民的私有財產實行征收或征用，要給予補償”。此間媒體介紹說，了解世界憲法史的人們都知道，在工業革命發生之前，某些國家就首先在憲法或憲法性文件中規定了這一條。制度經濟學將之作為西方世界興起的原因之一；勇于創造財富的人們知道，自己的勞動成果不會被權力或暴行任意剝奪，即便被剝奪了，自己也有信心討回公道。當微軟面臨如潮般的壟斷指控時，世界首富比爾·蓋茨在對指控進行了反擊之后，強調對美國的司法制度有信心。而在有的國家，境遇類似者卻忙著轉移資產或準備出逃。

至于執政黨指出的“可改可不改的不改，必須改的重大問題一定改”的修憲方針無疑是較為妥帖的辦法。

此次修憲過程中，爭論最激烈的無疑是私有財產保護的問題。新富階層對私有財產保護的訴求已經相當強烈，工商聯兩次向全國人大提交保護私有財產的修憲建議案即是明證。以部分知識精英為代表的群體卻擔憂侵吞國有資產的行為會合法化，其他腐敗手段得來的財富也得不到追究。執政黨建議稿采取了折中的辦法，加上了“合法取得”限定語。這樣，25年經濟改革的最大成果之一——迅速壯大的私有財產權正式在憲法中確立了自己的地位，修憲也成為25年改革開放的里程碑；另一方面，對“合法取得”的法律界定仍然是一個需要探索的課題。

因此，更廣泛的民意表達是迫切需要的，社會各階層應該得到更多渠道去表達利益要求，達成共識。從渠道上看，領導人的（專家或企業家）座談會、民間研討、媒體討論等等是此次修憲過程中常見的獲取民意的形式。人們有理由期待形式的多樣化和透明度。這對社會共識的成長可以提供更廣闊的空間。

從2003年國內情況來看，以憲法名義伸張權利的行動可以說是貫穿全年一根主線，比如對收容遣送制度的質疑、對勞動教養制度的質疑、對強制拆遷的質疑、對拆遷中土地使用權是否給予補償的質疑等等。這些質疑無不發生在修憲之前。其中以孫志剛命案激起民憤的事件為背景，三位法學研究者根據立法法第90條第二款規定，聯名上書。雖人大常委會法工委受理申請后并沒有啟動正式的審查和撤銷程序，但國務院積極回應民間呼聲，自行廢除。現在，在人身權利、政治權利、經濟權利上，社會各方面已經出現了諸多歧見。這些歧見能否獲得制度化的解決，對我國的社會安定、經濟發展至關重要。

可喜的是，改革勞動教養制度、制定《違法行為矯治法》，已被正式列入十屆全國人大常委會的立法規劃。這應該是我國立法領域與時俱進的又一重要消息。它表明凡是不適應我國“依法治國，建設社會主義法治國家”的形勢要求，不符合人權保障的立法理念，都要作出相應的改革甚至廢除。

“減”、“加”并舉保證農民福祉

中共中央、國務院每年都會在黨內下發一號文件，以顯示當年的中央工作重點和最關注的問題。自1982年1月1日，中央發出第一個有關“三農”的一號文件，明確肯定了“雙包”（包產到戶、包干到戶）制，中國農村從此進入了前所未有的發展時期。接著，中央又在1983年、1984年、1985年、1986年發出四個有關“三農”的一號文件。

此后，一號文件再未提到農民問題。而在今年，一號文件再次針對“三農”問題并以促進農民增收為主題，表明中國“三農”問題已到關鍵時刻。

此次，當溫家寶總理在人民大會堂脫離手中的報告講稿，“我鄭重宣布，從今年起，平均每年降低1個百分點以上，五年內，取消農業稅?！贝?、委員們報以熱烈的掌聲，而且是16次掌聲中時間最長的一次。這也是繼今年中央“一號文件”之后，中央領導對農民減負的數量做了最明晰的闡述。

不過，“減法”還必須有“加法”來配套。2003年中央財政轉移支付305億元，而稅費改革之前政府和村社區組織通過農業稅、農業特產稅、“三提”、“五統”及攤派實際上從農民那里要收1500億～1600億元，稅費改革盡管有鄉鎮機構、農村教育的配套改革，但財政缺口仍較大，鄉村兩級的財力受到不同程度的影響。由于稅率提高，農業稅增加的部分留給了鄉鎮，村級減收較大。如果稅率改革的結果影響基層政權和基層組織的正常運行，影響農村公益事業的發展，顯然與稅費改革的初衷相違背。溫總理在報告中強調中央財政要加大轉移支付的力度，國債投資要重點加強基本建設，改善農民生產生活條件。中央財政今年要投入100億元，啟動西部地區“兩基”攻堅計劃，到2007年使西部地區基本普及九年義務教育，基本掃除青壯年文盲。中央財政還將投入60億元，繼續實施第二期農村中小學危房改造。上述的做法，將“加法”與“減法”并舉，調整了國民收入再分配的格局，農民的福祉將得到實質性的增加。

經過25年的改革開放，我國取得了舉世矚目的成就，但也面臨著發展不平衡的深刻矛盾。解決這些矛盾，需要體制改革和政策措施，而“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”已經成為2004年“兩會”一切重要文件和決議的最核心的執政思路?！耙匀藶楸尽币殉蔀閲业膬r值觀。

這，就是今年的“兩會”。