城市土地調控政策費思量

“值得注意的是，隨著房地產開發投資、新開工面積增速的繼續回落，可能導致供需矛盾進一步加劇的預期，推動價格上漲?！薄?月9日，中國人民銀行例行的第二季度貨幣政策執行報告，對人們關心的房地產價格走勢給出上述警告。

報告援引國家統計局對全國三十五個大中城市房地產市場調查的數據，該數據顯示，二季度我國房屋銷售價格比去年同期上漲10.4%，土地交易價格上漲11.5%，房屋租賃價格上漲1.0%。二季度與一季度相比，房屋銷售價格上漲2.3%，土地交易價格上漲4.1%，房屋租賃價格持平。

而同是上半年，在房價、地價上升的同時，全國土地開發面積增幅、房地產投資增幅以及開、竣工面積增幅，均出現不同程度的下降。這顯示了宏觀緊縮政策對房地產行業的影響，但普通居民所期望的房地產價格下浮并沒有出現。

宏觀調控為何沒能調低中國房價？清華大學中國經濟研究中心高級研究員韓秀云認為，房地產價格居高不下，主要是因為土地供應被卡住了。

土地供應的收緊客觀上導致房價上升，這一點連國土資源部也不諱言。今年3月，國土資源部土地利用管理司和中國土地勘測規劃院聯合發布《我國重點地區和主要城市2003年地價動態監測報告》。該報告指出，一方面，房地產投資與需求將會持續增加，另一方面，“在土地供應方面，土地調控力度將進一步加大，農用地轉為建設用地將會受到嚴格控制，建設占用農用地的指標將會壓縮，這種供求矛盾客觀上會帶動土地價格的上漲?！?/p>

然而國家管緊土地的決心很大，一輪輪的土地清查、整頓工作在全國范圍內層層展開。而與城市住宅用地關系最緊密的城市土地協議出讓方式，即將在今年8月31日前徹底廢除。這對城市地價的沖擊到底有多大，令人期待。

“831”大限考驗京城地產商

對京城的房地產商來說，2004年8月31日是一道分水嶺。

因為按照國土資源部與監察部今年3月31日聯合下發的71號文件的規定，各地協議出讓土地中的歷史遺留問題必須在2004年8月31日前處理完畢，否則國家土地管理部門有權收回土地，納入國家土地儲備體系。這意味著，那些握有土地而未全部繳納土地出讓金的房地產商，如想繼續得到土地使用權，僅北京市必須在8月31日前，動用1200億元來償還所欠政府的土地出讓金。

1200億元，對于京城的地產商來說意味著什么？按照華遠房地產集團董事長任志強的說法，這“相當于北京市去年全年房地產固定資產投資總額”，如果如期繳納，將“基本擠干開發企業手中的現金”。這是一個觸目驚心的結論。

2002年5月9日，國土資源部簽發了被業界稱為“土地革命”的“11號文件”（《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》），文件叫停了已沿用多年的土地協議出讓方式，要求從2002年7月1日起，所有經營性開發的項目用地都必須通過招標、拍賣或掛牌方式進行公開交易。

然而各地在執行該項文件時，卻打了不同程度的折扣。北京市2002年6月出臺的《關于停止經營性項目國有土地使用權協議轉讓的有關規定》 為協議出讓留了“四個口子”，即綠化隔離帶項目、小城鎮建設項目、危改項目以及高科技項目等建設用地，使協議出讓得以延續。京城地產商正是利用這“四個口子”，繼續按協議出讓方式得到大量土地。這種情形一直持續到今年2月4日，北京國土房管局聯合四個部門下文將原來的“四個口子”完全堵住。

按照北京市國土房管局的統計，目前北京登記的經營性用地歷史遺留項目共1091宗，涉及尚需辦理出讓的土地面積16362公頃。這中間，大約10000公頃是2002年11號文件頒布之后新增的，其中2002年約3000公頃，2003年約7000公頃。而之前10年時間，北京土地的總面積也不過是這個數字。換言之，北京市一年中批準的歷史遺留項目用地面積基本等于過去10年批出去的土地面積之和。

對于房地產商來說，協議出讓土地在某種程度上就是廉價土地的代名詞，他們都想趁著“大限”到來之前分享最后的晚餐，這正是北京土地審批量暴增的根源。而為數不菲的開發商沒有交或者沒有交齊土地出讓金，就已經將土地抵押給銀行換取了巨額貸款。

向來具有很強政策游說能力的京城地產商，早在今年4月即起草一份《對房地產開發相關土地政策的建議》，并以全國工商聯住宅產業協會的名義發表，在業界廣泛流傳。這份建議認為，以8月31日為限的一刀切做法必將對市場造成巨大沖擊，政府應從穩定市場的角度延緩實施土地新政的最后期限。

這份建議還描述了開發商資金緊繃的原因和過程。首先，如期繳納出讓金，將抽干地產商手里的現金。其次，繳完土地出讓金后，地產商還必須支付土地的征地、拆遷成本以及后續的各項開發成本，必將使地產商的資金鏈進一步緊繃。最后，新規定要求協議出讓的土地必須在兩年內開工，否則強制收回，這將迫使開發商集中開工，加劇市場競爭，最終沖擊房價。

然而國土資源部整頓土地市場的決心不容質疑。該部幾位官員在不同場合一再表示，對土地招標掛牌出讓情況進行執法監察，就是要求各地嚴格按照國家政策規定，界定11號文件實施前的歷史遺留問題。各地不得擅自擴大范圍，并按要求在8月31日前將歷史遺留問題處理完畢。而限定在8月31日這個時期，就是為了盡早讓土地出讓制度徹底規范化。

有分析指出，所謂“831”大限實質是地方政府與房地產商之間的利益博弈。從地方政府的角度看，協議出讓土地制度下，地價低廉，政府的收益少，這刺激了地產商參與城市建設。但部分地產商想盡辦法囤積大量的低廉土地，延緩開發時間，這與政府預期相悖。土地資源本來就是稀缺的，隨著城市的發展，土地供需矛盾日益突出。政府有激勵把以前低價出讓的大量土地收回，再以招標掛牌方式高價售出。“831”大限恰好給地方政府以機會，以全額繳納土地出讓金為由，提出整頓土地市場，逼迫地產商吐出土地。

而地產商的邏輯是，因普遍預期實行土地拍賣后地價會大幅走高，這使得他們甘冒資金鏈斷裂、市場走低的危險大量囤積——京城開發商們用了一年半時間拿了10年的地。在8月31日來臨之前，地產商一方面必須通過賣地緩解資金壓力，另一方面，又無法拒絕最后的誘惑，繼續搶購更多廉價土地。這進一步造成地產商資金緊張，甚至可能造成資金鏈斷裂引發金融混亂，從而逼迫政府推遲實施土地新政的最后期限，把賭注押在政府一邊，相信政府會出手延緩執行新政，進而可以繼續用入不敷出的資本金搶占更多廉價土地。

無論是地產商的貪婪還是地方政府的適時反擊，8月31日似乎應該有個了結，而國家抽緊土地供給的措施卻一步緊似一步。

上海市土地調控陷困局

上海房地產上升之快，令人咋舌。而上海市整體地價之高、漲幅之大同樣令人咋舌。上海相關部門披露，到2003年，在上海公開招投標出讓的1200多公頃土地中，平均每畝土地中標價達到了105.4萬元，這一價格比2002年上漲了124.3%！而上海市盧灣區2003年出讓的一幅地塊達到了1527萬元一畝，創出了樓面地價達到每平方米9162元的天價！

業內人士認為，公開出讓的土地價格大幅上揚，從一個側面反映了上海土地市場調控力度的加大。在供地方式上，上海已逐步取消了協議和邀標方式，全市新增的經營性項目用地，全部納入公開招標范圍，今后還將逐步推行競價出讓方式，導致了開發商獲取土地的難度加大。在供地規模上，上海開始緊縮土地供應，土地供應趨緊。加之一些境外開發商和一些外地開發商非?？春蒙虾７康禺a市場，急于拿到土地進行開發，因此短期直接刺激了地價的攀升。

據統計，2003年上海1-8號土地公開招標公告共推出了164幅土地，其中流標和另行出讓的土地13幅，實際出讓土地151幅，出讓總面積達到1259.8公頃，總建筑面積為1525.2萬平方米，平均每畝中標價為105.4萬元。

一位開發商說，通過公開招投標在上海拿到土地，從某種意義上講是企業發展戰略的需要。對新進上海市場的開發商而言，通過土地招標，風風光光進入上海市場，可以迅速擴大知名度，對企業長遠發展十分有利。而對一些進入上海市場多年的開發商而言，隨著原來儲備的土地行將開發完畢，即將面臨無米可炊甚至企業解體的危險，因此無論如何也要拿到土地。

因此，每一次公開招投標，對開發商而言不亞于一場戰爭，結果是直接導致了地價大幅上漲，尤其是市中心城區，因出讓土地數量很少，地價更是漲幅驚人。千萬元一畝的土地便隨之產生。近郊區縣的土地價格雖比中心城區有一定差距，但漲幅也很大，部分住宅土地每畝中標價也已超過300萬元。

上海地產業內人士認為，地價攀升直接提高了房地產開發的成本，因此，可以預計，上海的房價將會持續上升。在房地產的價格中，土地價格是關鍵因素之一，它一般占到房價的40%—50%左右，在建安費用以及配套設施費用相對穩定的情況下(不考慮發展商的利潤因素)，房價主要受土地價格推動。

這樣，在上海房地產市場，就出現了一個難題:政府本意是想通過調控土地市場，來抑制房價過快上漲，但現在土地調控卻直接推動了地價一路高漲，又間接推動了房價的上揚。這顯然與政府的初衷相違背。而接下來根據上海市房地局的設想，上海將逐步推行免評標程序，誰價高誰中標。可以預見，隨著土地的稀缺屬性，上海的地價還將上揚。

與供地緊張相對應的是，上海尚有6000多公頃土地掌握在開發商手中，開而不發，囤積居奇。由于上海現行的政府管理模式為“兩級政府兩級管理”，這6000公頃土地就是由分屬不同部門、不同區分別出讓給地產商的。上海市政府開始規范土地交易市場，使得這些手里掌握土地的公司乘機囤積居奇，大幅抬高手中土地的價格，到土地二級市場牟利，遲遲不開發。如果不把這部分土地納入上海市的年度用地計劃，上海調控房產市場的目標就很難達到。

針對長期閑置不予開發的土地，上海將嚴格按照《土地管理法》的規定，予以收回，以督促其分期分批盡快開發。而對囤積土地較多的區，上海要核減該區當年經營性用地計劃。盡管政府言之鑿鑿，但真正實施起來難度相當大。這些土地分屬不同利益主體，利益關系錯綜復雜，不開發的原因也多種多樣。因房價上漲過快，上海市政府承擔了巨大的壓力。如何通過調控土地供給，真正實現控制房價，對上海市政府不是件輕松的事。

最嚴厲的土地政策難遏地方政府賣地發財

統計資料顯示，2002年，全國土地有償出讓總面積為8.74萬公頃，出讓總價款為1938.36億元，比上年土地出讓總價款增長了33.15％。

全國人大常委會副委員長盛華仁在向十屆全國人大常委會第十次會議報告土地管理法執法檢查情況時給出了一組數據：

1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中近三年累計達9100多億元，扣除成本后的純收入約有四分之一。

土地出讓收入已經成為地方政府重要的財政來源。有分析認為，很多城市依靠出讓土地能獲取的財政資金，有的甚至超過地方財政的50％以上。

江蘇省社會科學院農村經濟研究所所長徐元明的調查報告表明，江蘇大、中城市的土地出讓收入數量可觀。通過土地農轉非征用方式再出讓、出租土地使用權獲取經營性收入最多的是蘇州市，2002年蘇州市出讓土地4441.32公頃，獲土地出讓收入151.87億元，占該市財政總收入的52.22％。其次是南京市，共計出讓土地2179.65公頃，獲取出讓金83.39億元，占該市財政總收入的57.88％。

日前，國土資源部副部長李元在接受采訪時透露，中央對實施宏觀調控、管緊土地的決心很大，溫家寶總理近日專門批示，要求相關部委對涉及到11個省市、自治區的19個重大土地案件直接進行調查。另據獲悉，在中紀委、監察部的支持下，國土資源部近期將選擇一批典型案件，公開調查和處理。業內人士認為，這將掀起新一輪土地查處高潮，此輪打擊的對象覆蓋面廣且有相當級別，必將引起社會廣泛關注。

從去年7月國務院辦公廳下發《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》，溫家寶總理提出要“實行最嚴格的土地管理制度”，到今年7月新一輪查處工作展開，一年的時間里我國的土地清查工作可謂是層層深入、步步緊逼。6月18日，國土資源部部長孫文盛在土地市場治理整頓階段性檢查驗收匯報會上表示，對治理整頓成就不能估計過高，與經濟“軟著陸”、持續健康發展的要求還有差距，“要繼續保持高壓態勢”。

7月1４日溫家寶總理主持召開國務院常務會議，指出上半年加強宏觀調控已取得明顯成效。這意味著，以行政干預為主的宏觀調控方式將逐步弱化，而中央政府又對以升息方式為整個經濟降溫，持謹慎態度；加強土地市場整頓似乎是政府調控經濟的重點。在7月間，有關部委將落實中央要求，深入治理整頓土地市場秩序，進行對土地市場的專項整治。這一整治將主要針對發現的土地市場的重大問題，其中包括查處一些地方招標、拍賣、掛牌出讓土地中存在的問題、查處土地囤積和閑置的問題、查處有關稅費的征收問題。

國有土地是目前最大的一筆國有資產，靜態價值在25萬億元左右，對各方來說都是一筆巨大的利益，當前這種大規模的土地清查和處理工作，表面上看似政府與開發商或者與部分違規官員之間的斗爭，但實際上有更深層的中央政府宏觀調控目標與地方政府利益之間的沖突。

處在工業化與城市化進程加速時期的中國，其面臨的一個重大問題就是處理好保護耕地與建設用地這一基本矛盾。中央政府顯然對中國糧食安全問題，極為關注。如何在快速推進工業化和城市化中，在宏觀上保持重大用地關系協調成為中央政府的首要選擇。中央政府更多關注的是帶有全局性、戰略性的宏觀目標，如耕地保有量、國家糧食安全、農民利益保護和社會穩定等；而地方政府則更看重本地區局部的、短期的發展目標，如工業發展、城鎮建設、土地資產性收益等。

在分級管理體制下，地方政府為了追求本地區的率先發展和“以地生財”及其“政績”，以各種形式變相規避上級政府的規劃管制、計劃控制和審批管理，違法違規批地，圈占并低價向市場供應土地，大量土地被亂占濫用和閑置浪費，造成土地市場秩序混亂。特別是，在征地中，以低價征收農民的土地，造成許多農民失地、失業、失去生活保障。

以招標拍賣掛牌方式出讓國有土地，其目的是體現土地市場公正、公開和公平的原則，發揮市場信號的作用，杜絕國有土地出讓過程中存在的灰色地帶。然而，2002年7月1日開始實行土地招標拍賣掛牌制度使地方政府在謀求土地收益有了新的激勵。新政策出臺后，地價走高，地方政府利用土地經營的壟斷地位，低價征用土地、高價拍賣土地的激勵機制更趨強化。

以招標拍賣掛牌方式代替原有協議出讓方式，是制度層面的進步，但卻給地方政府提供了更大更便利的牟利生財途徑。在現行土地制度下，地方政府在承擔土地資源公共管理職能的同時，也承擔著城鎮國有土地所有者的職能。正是實際承擔著國有土地所有者的職能，使地方政府擁有了“以地生財”的權利。也就是說，地方政府作為公共管理者的同時，也是在其所管理領域中逐利的“局中人”。地方政府在土地管理問題上，往往發生雙重角色的混亂，甚至利用這種雙重角色來“謀利”。因此，不對土地基本制度進行改革，招拍掛土地出讓制度只是形式上的一種改變。