信訪體制的改革空間

問題似乎發(fā)生在信訪領域，而問題的解決則在信訪之外

“新條例頒布后，關于取消信訪機構還是加強信訪機構職能的爭論和交鋒也暫告一段落，但是，爭論不會停止。其實，河南4萬官員在下訪過程中，就帶著一個探討如何建立信訪長效機制的任務。”河南省委副秘書長李新華告訴《瞭望東方周刊》。

無疑，在新信訪條例頒布之前的爭論之聲，不只來自北京，在全國信訪工作領域，這種爭論早已經(jīng)存在，而“取消信訪機構”的意見最終沒有得到支持也是事實。

“解決信訪問題，不僅是擴大還是削弱信訪機構權力的問題，而且是信訪之外的權力運作、權力模式、權力的監(jiān)督制約機制有沒有真正建立起來?？梢哉f，問題似乎發(fā)生在信訪領域，而問題的解決則在信訪之外?！?/p>

一位接受采訪的權威人士是如是說，他還認為，“討論還將繼續(xù)下去。”

向實務邁出了大步

從事信訪工作20年的李新華稱，“新頒布的條例有幾點進步。一是對信訪主、客體雙方的規(guī)范有了一個明確的說法；二是對信訪問題的責任追究以及受理、監(jiān)督都有了規(guī)范，而過去，信訪權力說大大得不得了，說小小得一點沒有，第三個進步是在制度化建設上有了新的規(guī)定?！?/p>

令李新華振奮的是，新頒布的《信訪條例(修訂草案)》采納了他提出的一些建議。如，建立政府信訪信息網(wǎng)絡，暢通民眾信訪渠道，向社會公布信訪機構的通訊地址、電子郵箱、投訴電話、傳真和信訪接待時間等；推進依法信訪進程等。

《瞭望東方周刊》在河南采訪時接觸到的持實務態(tài)度的官員，大多和李新華有著相同和類似的觀點，無疑，高層在做信訪問題的最后決策時，這些基層官員的聲音是不能忽視的。

“1993年以來，中國社會出現(xiàn)了新中國成立以來的第三次信訪洪峰，信訪量連續(xù)11年呈持續(xù)上升趨勢，這10多年，各級信訪部門只起了一個‘緩沖帶’的作用，有些具體問題沒能得到解決?！崩钚氯A這樣認為。

信訪工作中存在的問題引起了高層重視。過去一年多來，胡錦濤總書記等中央領導多次作出批示，要求建立信訪協(xié)調制度，解決群眾的實質問題，加強思想政治工作，依法辦事，維護社會穩(wěn)定。

《隙望東方周刊》從國家信訪局了解到，根據(jù)十六屆四中全會精神和胡錦濤總書記對信訪工作的批示，國家信訪局抓緊了研討信訪工作的新思路。

2004年5月，全國信訪工作座談會在京舉行。中央辦公廳主任王剛在講話中強調，要牢固樹立信訪工作一盤棋的思想，加強部門與部門之間、部門與地方之間、地方與地方之間的溝通與聯(lián)系，搞好配合與協(xié)作，逐步形成統(tǒng)籌兼顧、標本兼治的大信訪工作格局。

國務院法制辦有關負責人告訴記者，從2004年8月起，國務院法制辦、國家信訪局就著手研究《信訪條例》的修訂工作。形成了修訂草案后，曾先后兩次征求全國人大、最高人民法院、最高人民檢察院、國土資源部、建設部等中央有關部門和全國31個省、區(qū)、市的意見，聽取有關專家學者的意見，并赴遼寧省沈陽市、遼陽市等地，直接征求了25個基層單位的意見。

李新華認為，國家信訪局提出構建“大信訪”工作格局，以及《信訪條例》的修訂，有助于改變信防部門“無為”的狀態(tài)。

“現(xiàn)行的信訪局機構職能太弱，權力太?。缓芏嗍虑闊o能為力，這就逼首我們建立另外一種工作方式，嘗試解決問題的途徑。我們可以派干部去駐村扶貧，為什么不能派干部下去解決信訪問題呢，這其實也是一種行政救助的手段。”

僅有《信訪條例》是不夠的

不久前，李新華根據(jù)自己多年來從事信訪工作的經(jīng)驗寫就廠《現(xiàn)階段中同信訪刷度創(chuàng)新的爭議與改革取向》一文，向高層提交了對現(xiàn)行信訪制度改革的建議和看法。

“面對連續(xù)11年持續(xù)—上升的信訪洪峰，條例本身還存在著局限，還擺脫不了‘小馬拉大車’的局面。信訪問題，還是一個深層次的長效機制尚不健全的問題。”李新華說。

“新修訂的《信訪條例(修改草案)》凸現(xiàn)了法治化的趨向?！睆氖铝?3年信訪工作的原上海市人大常委會信訪辦公室副主任周梅燕在接受《嘹望東方周刊》采訪時表示。

“新條例第一次明確了縣級以上政府信訪機構的性質和職責范圍(第六條)，但確立信訪職權并非單純賦權，只是政府責任更為加重，這與本屆政府提出的建立法治政府、責任政府、透明政府的目標相吻合?！?/p>

依法信訪是“依法治國”方略的具體體現(xiàn)，是依法行政的重要內容，也是中國信訪制度改革的基本方向。

但在當前中國信訪制度改革的實踐中，僅有一部《信訪條例》顯然是不夠的；信訪法律法規(guī)不夠健全和完善，部分信訪人依法信訪觀念淡薄，信訪工作人員法律素質不高等因素，已經(jīng)成為影響中國信訪制度改革的重要因素。

也正因為此，在此次大規(guī)模干部下訪工作中，河南省直機關抽調的723人中公、檢、法系統(tǒng)中的干部占了絕大多數(shù)，僅河南省高級人民法院就抽調了110名干部。

中國科學院國情研究中心研究員康曉光參加了國家信訪局就修改《信訪條例》組織邀請的3次專家討論會，看到最后一稿是在一個多月前。

“新條例變化還是有的，也有很大進步。但仔細看仍缺乏‘硬碰硬’的權力，解決問題的手段仍然不充分。信訪部門還是轉辦、交辦、催辦、督辦，仍末擺脫‘無力’狀態(tài)，這與信訪部門的法律地位沒被確認有關?！?/p>

討論還將繼續(xù)

中國社會科學院研究員于建嶸非常關心信訪條例的修訂。實際上，于建嶸也是最早看到修改草案的人之一。在國務院審議《信訪條例(修改草案)》的前一天，即1月4日，國務院法制辦副主任汪永清約見了于建嶸，就《信訪條例(修改草案)》的一些問題交流了意見。

1月23日，于建嶸在接受《隙望東方周刊》采訪時表示：新條例的第3條、第40條、第46條特別提到了關于信訪人合法信訪權益的問題，這一點非常重要。因為信訪人的信訪權利必須得到憲法的保障。根據(jù)于建嶸所在的課題組調查，到京上訪告狀者，30％—40％的人告的是其在信防過程中受到打擊迫害的問題?！?/p>

于建嶸認為，信訪制度改革事關中國社會的穩(wěn)定和發(fā)展，需要智慧和勇氣，理要有舉重若輕的境界；關于信訪的討淪片不會因為《信訪條例》的修訂而停止。

李新華表示，取消信訪機構還是加強信訪機構職能的爭論，其核心問題依然停留在對信訪組織形式層面的討論上。

他認為，只有通過劃分中央和地力各級信訪機構之間的權力和責任界限，增強各種信訪組織之間的協(xié)調和溝通能力，才能真正形成中央提出的統(tǒng)一領導、部門協(xié)調、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、各負其責、芹抓共管的“大信訪”格局。