嚴格入口　暢通出口

李小勇

在我國公務員管理實踐中，一直存在著公務員入口不嚴、出口不暢、能上不能下的問題。對此，《公務員法》大膽進行制度創新，嚴把公務員隊伍的入口關，暢通出口關，形成了解決這個問題較為系統、具體的制度。具體而言：

第一，明確進入公務員隊伍的條件，規范進入公務員隊伍的方式。明確公務員隊伍入口條件，這既是提高公務員整體素質，又是嚴把公務員入口關的重要制度措施。《公務員法》第十一條規定了年齡條件、品行條件、文化條件、工作能力、身體條件等七項條件；第十八條、第二十三條規定了擬任職所要求的資格條件；第二十四條規定了不得錄用為公務員的法定條件；第四十一條規定了正式擔任公務員職務的編制、職數、職位空缺條件。通過這些規定，從制度上設置了進入公務員隊伍的門檻，從而為嚴格入口，建設高素質公務員隊伍提供了法律上的保障。

《公務員法》還進一步規定了公民成為公務員的法定方式和法定程序。與以前的公務員管理條例只規定考任、調任作為錄用公務員的法定方式不同，《公務員法》規定了考任、選任、調任、聘任四種成為公務員的法定方式。首先，對依法需通過選舉產生的擔任領導職務的公務員要依據憲法和組織法的規定通過選任方式產生。其次，《公務員法》規定了聘任制公務員的錄用方式和程序，即第九十六條規定的“可以參照公務員考試錄用程序進行公開招聘”。確定人選后，機關與被聘任的公務員要簽訂書面聘任合同，聘任合同期限為１年至５年。聘任制為機關吸引優秀的人才特別是專業技術人才開辟了一條合法的渠道，為使用輔助性、操作性的人員提供一種靈活、便捷的方式。再次，考試是公民成為公務員的主要方式。《公務員法》第二十一條第一款規定：凡錄用不屬于聘任制范圍內的主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員都要通過考試。通過公務員考試、考察，被新錄用為公務員的，有一年的試用期，期滿考核合格的，才能被委任為正式公務員。最后，對于通過調任方式擔任公務員的，公務員法第六十四條詳細規定了調任的條件和程序，具有較強的可操作性。

在考任制選拔方式中，初任法官、檢察官單獨公開選拔是公務員法的一個亮點。鑒于法官、檢察官與一般行政系統公務員的職業屬性差異在選拔任用上應區別對待，充分發揮統一司法考試在選拔司法系統公務員方面的作用，《公務員法》確定初任法官、檢察官的任職人員只需參加司法考試即可，不需要再參加公務員考試。同時，法官、檢察官的任用有從事法律工作年限等特別要求，其任命機關是各級人大常委會而不是政府機關；初任法官、檢察官也沒有試用期的規定。

對于在考試錄用中容易引發爭議的兩個相關問題，《公務員法》也作了相應的處理。其一是關于報考資格問題。考生是否具備考試資格，在實踐中往往會發生爭議，如實際發生的“乙肝歧視”案、“性別歧視”案、“身高歧視”案、“文憑歧視”案。對于資格爭議應如何處理？這涉及到兩個問題。一是爭議的處理渠道。通過行政訴訟來處理報考資格案，這已經沒什么異議。二是處理的實體標準。這實際上涉及到了國家對公務員條件的管制與公民憲法權利的沖突。從憲法的角度來看，任何未被剝奪政治權利的具有完全行為能力的成年公民，均有擔任國家公職的權利，不論其身高、性別、職業、文憑、是否患某種疾病。《公務員法》確認了考生的資格條件，實際上表明了公民的憲法權利受到該法一定的限制。在憲法監督機關對該限制未作否定性評判前，應遵行立法的規范。《公務員法》授權省級以上公務員主管部門對報考資格作出具體規定（見第二十三條的規定），這些具體規定實際上就成為處理報考資格爭議案件的實體標準。其二是關于錄用爭議的處理方式。對于考試、考核合格而未被錄用發生的爭議應通過何種渠道處理，在實踐中也存在爭議。《公務員法》明確了因取消錄用而產生的爭議由內部申訴方式處理（見第九十條），而對“不予錄用”的爭議由什么方式處理并未作出規定。總之，上述這些問題，應在《公務員法》施行過程中逐步予以完善。

第二，完善辭職辭退退休制度，創造公務員能上能下、能進能出的機制。

１、辭職制度是《公務員法》制度創新的一大亮點。關于公務員辭職問題，《公務員法》明確了辭職的兩種不同情況，即辭去公職與辭去領導職務。公務員在不違反《公務員法》第八十一條規定的情況下，可以書面申請辭去公職，該法第八十條規定了申請和批準程序。

公務員辭去領導職務的規定，是公務員立法的重大制度創新。《公務員法》第八十二條詳細規定了擔任領導職務的公務員辭去領導職務的四種不同情況：因工作變動辭去現任職務、自愿提出辭去領導職務、引咎辭去領導職務和被責令辭去領導職務。在這四種情況中，特別值得一提的是引咎辭職和責令辭職。近幾年推行問責制，引咎辭職和責令辭職是領導干部承擔領導責任的重要方式。如何規范引咎辭職和責令辭職，既是我國政治生活良性發展的內在要求，也是問責制權威化、合法化的必然要求。《公務員法》借鑒了國外的制度實踐，并結合我國的成功經驗，對引咎辭職和責令辭職的條件作了規定，如該法第八十二條第三款規定了引咎辭職：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務”；第四款規定了責令辭職：“領導成員應引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職，應當責令其辭去領導職務”。這就使得實踐中存在的領導干部引咎辭職、責令辭職等行為，既有了法律上的依據，又有了操作上的準繩，還為這些制度進一步具體化開辟了法律上的空間。

２、辭退公務員是公務員重要的退出機制。《公務員法》第八十三條規定了被辭退的公務員的法定條件，第八十四條規定了不得辭退的法定事由，第八十五條規定了辭退公務員的程序以及公務員被辭退后的待遇。這些規定對于建立公務員的退出機制具有重要意義，并直接強化了公務員的勤政意識、競爭意識和危機意識。公務員被辭退后，“可以領取辭退費或者根據國家有關規定享受失業保險”的待遇規定，可以減低公務員被辭退的抵觸情緒，使得這項制度能夠較為順暢地實施。

３、公務員退休制度。《公務員法》第八十七條規定了退休制度，第八十八條規定了提前退休制度。與以前的《國家公務員暫行條例》相比，在退休制度上明顯的區別就是《公務員法》沒有明確規定公務員的退休年齡，而是授權國家根據實際情況對退休作出靈活規定。這實際上是考慮到我國即將步入老齡社會，職工的退休年齡可能延長，不在法律上明確規定退休年齡，正是為了適應這一情況。

在公務員退出機制的制度規定上，《公務員法》不僅注重法定條件等實體性規定，也注重程序性規定，如第八十六條“公務員辭職或者被辭退，離職前應當辦理完公務交接手續，必要時按規定接受審計”。這種實體和程序規范的銜接配套，既有利于法律的實施，也表明了我國的立法技術日益成熟，立法水平日益提高。

當然，對于事關選人用人大業的《公務員法》來說，它的頒布只是表明有法可依，并不意味公務員管理就已經實現法治化。如何真正實現嚴格、公正執法，其意義更大，任務也更重。