農村“銀發浪潮”的對策思考

趙成章　王琳娜　張洪瑾

摘要：我國已進入老齡化社會，“銀發浪潮”的提前到來，格外引人關注。尤其是農村的養老問題是我國今后幾十年長期面臨的重要問題，解決好這一問題，是構建和諧社會的重要方面。

關鍵詞：人口老齡化；養老問題；決策選擇

中圖分類號：C913.6文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)08／09—0100—03

所謂“銀發浪潮”，不是指因人的壽命延長，使社會上老人自然增多的現象，而是指社會在育幼養老過程中，因為政策調控，導致暫時性老壯少幼比例失調，某一個時期出現老人比例超常的狀況。2000年第五次人口普查數據表明，我國60歲及以上老年人口已達到1．3億人，65歲及以上老年人超過8827萬人。并且，老年人口的比例在今后幾十年里仍將逐步上升。我國將是世界上繼日本之后的又一個人口老齡化速度極快的國家。找出如何應對一個發展水平較低的老齡社會的辦法是我國在本世紀面臨的最大挑戰。

目前，我國農村養老問題主要表現在以下幾方面：

一、傳統養老保障模式的保障功能逐漸弱化

隨著農村經濟改革的深入，傳統的以血緣關系為紐帶的家庭養老保障模式的保障功能正在逐漸弱化。由于傳統家庭養老保障模式具有很強的家庭性和排他性，因而缺乏作為社會保障制度所應有的互助互濟功能，其養老保障機制的有效性建立在道德約束的基礎之上，還缺乏制度約束機制。

導致養老保障功能貧弱的另一原因，是農民還處在社會保障制度的大傘之外。農民擁有政府給予的土地，土地的保障是最根本的保障，因此，這就成為一些人經常用以解釋為何不將農民置于統一的社會保障制度之下的理由。事實上，土地的保障功能也在日益弱化。一方面，隨著90年代后期以來農產品價格指數持續下降的趨勢，農民來自于土地的經營性收入大幅下降，特別是遇到自然災害頻發年度，收入少。另一方面，在農村人口的絕對數量不斷增加和人均占有耕地數量不斷減少的情況下，希望通過土地集約化經營以提高土地收益并以此強化土地的保障功能是不現實的。

二、現行農村社會養老保險制度存在缺陷

民政部于1991年開始試行《農村社會養老保險基本方案》，從形式上說，比之傳統家庭保障和土地保障基礎上的養老模式，畢竟是一種政府主導下的社會養老保障制度安排，但從其內容來看，仍然存在著顯而易見的制度缺陷。

首先，作為社會養老保險制度，其籌資模式缺乏社會性。基本方案中明文規定：堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持。也就是說，現行農村社會養老保險基本方案其資金籌集模式的主體是個人和家庭，而不是國家、集體和社會。在當前“三農”問題比較突出的情況下，對廣大貧困農民來說，今天尚且不保，何談將來?因而缺乏可操作性。

其次，從現行農村社會養老保險制度的客觀效果分析，在完全個人賬戶和完全積累型的養老保障模式下，參加養老保險的大多是那些收入較高的農民，這些人即使不參加養老保險，今后的養老問題也比較容易解決，而那些最需要社會養老保障的低收入的貧困農民由于交不起費而排除在外，形成“保富不保貧”現象，造成新的社會不公。

再次，現行農村社會養老保險制度缺乏強制性。強制性是社會保障的固有屬性，綜觀世界各國社會保障的歷史，社會保障制度產生的最初動因就是通過解決喪失了基本生活來源的貧困人口的生存問題，以避免社會的動蕩不安，也就是說，社會保障制度的建立有著社會安全方面的考慮，而不僅僅是一種福利措施。從這個意義上說，只要社會上存在著需要保障的人群，政府和社會在社會保障方面的責任就難以回避。這是社會保障制度對政府和社會的強制。而對于社會成員來說，只要其符合法律統一規定的條件，不論其地位、職業、貧富狀況如何，均應被強制性地納入社會保障的范圍。而我國目前實行的自愿基礎上的以個人交納為主的農村社會養老保險基本方案，顯然與此有著極大的差距。

三、構建農村社會養老保障制度面臨諸多問題

在市場經濟體制下，社會保障已經成為公民的一項基本的權利。構建一個完善的農村社會養老保障體系，以應對人口老齡化的挑戰和體現公平，已日益成為關注農村問題的人們的共識。但是，就現階段我國所面臨的實際情況來看，實現這一目標的難度仍然不可低估。

1．政府財力的約束

我國是一個農村人口占絕大多數的發展中國家，要在目前情況下建立一個覆蓋全社會的統一的社會養老保障體系，就政府的現有財力而言顯然是不現實的。我國的社會保障制度之所以采取城鄉有別的制度安排，在一定程度上就是迫于這種無奈。

2．城市化進程與社會保障制度缺失的矛盾

農村經濟體制改革，使得長期以來被禁錮于有限的土地上的農村剩余勞動力如洶涌的洪流涌向現代部門。這些進入城市的農村剩余勞動力，也遭遇城市居民可能遭遇的包括養老問題在內的各種生活風險，但目前國家和社會尚沒有提供相應的制度安排為其化解這些風險。

3．經濟發展的不平衡

區域經濟發展的不平衡性使得建立一個統一的農村社會養老保障制度的難度大大增加。我國農村不僅存在區域經濟發展不平衡狀態，而且這種發展不平衡的狀態存在進一步擴大的趨勢。面對這樣的情況，制度設計上的最大困難在于難以確定一個統一的保障給付標準。而且，不同地區在農村集體經濟的發達程度和地方政府的財力狀況方面都有較大的差異，無疑將會影響到社會養老保險資金的籌措。

4．農村集體經濟的削弱

在農村改革以前，農民除依靠家庭養老以外，還可以通過集體經濟制度而獲得一定的集體保障。聯產承包責任制以后，許多地方原來以社隊為基礎的集體經濟實際上已經瓦解，農村集體財產以各種形式流失，集體資源被嚴重破壞，有些地方或者集體經濟由于財務管理上的混亂，集體資產的積累職能日漸消失，或者在發展農村社會公益性事業中不切實際，要求過高，導致原有的集體積累被消耗殆盡。在這種情況下，原有的集體保障已經不復存在。

根據以上分析，我們認為，在當今情況下，完善農村養老保障制度須從以下幾方面人手：

1．以建立完善的農村社會養老保障制度為目標

在現代社會中社會保障制度是實現公民的生存權利以及其他人權的保證，是全體社會成員共同享受社會發展成果的重要途徑，也是維護社會穩定和促進經濟發展的重要支柱。因此，在我國建立完善的、包括城市和農村在內的覆蓋全體社會成員的社會保障制度，不僅是為體現每一公民的生存權和其他人權，也是為實現我國國民經濟的持續發展和社會穩定所必需。因此，應該以建立覆蓋城鄉所有人口的養老保障制度為目標。

2．根據條件建立差別式的農村社會養老保障

制度

我國農村不同地區之間經濟發展水平極不平衡，而且這種不平衡將會在相當長的時期內繼續存在。這使得建立覆蓋城鄉所有人口的養老保障制度在近期內尚缺乏現實基礎，但這并不意味著在部分經濟比較發達的地區也不具備這種可能。因此，應該著眼于構建與各地區經濟發展水平相適應的、有差別的農村社會養老保障制度。在難以確定統一的繳費標準的情況下，可以根據各地區的具體情況設計不同的標準。農村改革20多年來，部分地區農民的收入有了相當程度的提高，許多農民已經具備了為其養老保障籌集資金的能力。如果政府除了在政策上的扶持以外，適當地增加對于農村社會養老保障的投入，在部分地區建立農村社會養老保障制度是完全可能的。

3．在城鄉之間構建制度銜接的通道

我國正在實施的城鎮化戰略，旨在提高城鎮化水平，轉移農村剩余勞力。目前情況下，實現這種轉移的主要途徑是進入鄉鎮企業就業或其他非農就業以及進入城市打工。但是，通過這些方式實現的農村勞動力轉移，雖然事實上已由農業勞動力轉變為非農業勞動力，但卻無法達到與城鎮居民同樣的經濟和社會地位。尤其是不能得到城鎮社會保障體系的覆蓋。這種狀況極大地阻礙了城市化的進程。應該嘗試在城鄉社會保障制度之間設計互相銜接的通道，允許非農化人口進入城鎮養老保障體系。比如對那些已經在城鎮有了比較固定工作或已經進入城鎮落戶的非農化人口，吸收其參加城鎮的養老保險。此舉不僅能夠為這部分人化解養老風險，也有助于加速我國的城市化進程。

4．在自我保障的基礎上逐步增加社會統籌的比例

自我保障是指社會保險中由個人繳費所形成的保障能力，在完全實行自我保障的制度下，保障能力的大小將完全取決于勞動者繳納社會保障費用水平的高低。以社會保障制度所要達到的目標來說，本來就是為彌補個人自我保障能力缺失而提供的互助和互濟。因此，必須改變目前的農村養老保險基本方案過于強調自我保障的狀況，應該在制度設計上考慮逐步增加社會統籌的比例。

5．根據條件逐步向強制性的養老保障制度過渡

目前實施的農村社會養老保險是以自愿為原則的，參加養老保障者所獲得的保障制度與其本人所交納的社會保險費用直接相關，因此這種保障更多地帶有個人儲蓄的性質，個人儲蓄自然以自愿為原則。但現代社會的養老保險作為政府推行的一項社會政策，強制性是其主要特征之一。從改革的方向和目標模式看，農村社會養老保險也應該從自愿階段走向強制階段。當然，如果強調自我保障為主，強制性當然是行不通的，而一旦農村社會養老保障真正實現了現代化，那么強制性就是必須的了，而且可以相信其能夠為農民所接受。

6．努力嘗試進行相應的“硬件”建設

在強化全社會養老思想并健全各項社會性保障措施的基礎上，應著手開始建設各類養老設施，要先作試點，取得經驗，逐步推廣。作為硬件措施，它可以視作全社會“夕陽工程”的物質性保障。要城鄉有別，適當分類，建立各式各樣的老人互助院、老年公寓、老人康復中心等，可以采取市場、半市場化進行運作。根據需要和自愿相結合原則，讓空巢老人、健康老人、無自理能力老人……等，進入各類的養老院、寓，各得其所。

(作者單位：中共鹽城市委黨校)

責任編輯：黃 杰