美國水污染治理公共政策及思考

劉曉佳

摘要：考察美國水資源管理機構的職能，對美國主要的水污染治理法律進行簡要回顧，可以對水污染治理公共政策進行一些思考。

關鍵詞：水污染；公共政策；治理

中圖分類號：F323．213文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2005)08／09—0119—05

一、美國水資源管理機構

美國水資源管理機構分為聯邦政府、獨立機構以及州地方政府三個層級。在聯邦政府，有白宮環境政策辦公室、內政部、農業部、交通部、陸軍工程兵團、商務部，其中白宮環境政策辦公室負責協調包括水資源公共政策在內的環境政策和政府行動。內政部的地質勘探局負責收集、監測、分析、調查、評估美國所有的水文資料。地質勘探局在四大河流域設立辦事處，為政府、企業、居民提供詳盡和準確的水文資料，為水利工程建設和水體開發與利用等提供政策性建議。內政部的土地管理局、魚類和野生動物服務局通過提供技術支持和財政資助幫助州管理非點源污染。農業部的自然資源保護局負責農業水資源的開發、利用，改善并保護水質。交通部的美國海岸防衛隊和獨立機構——環境保護署在海岸線保護、疏浚和填方等活動中共同工作，禁止有可能對美國海洋環境造成破壞的國內外船舶在美國水域航行。陸軍工程兵團主要負責由政府投資興建的大型水利工程的規劃、設計、施工和運營，河流、港口和水道的維護，基礎設施更新，濕地開發，疏浚、填方和海洋傾倒的管理與控制。商務部國家海洋與大氣管理局的國家海洋處負責評估海洋和海岸污染以及濕地保護，與環境保護署合作負責執行環境監測計劃，確定傾倒廢物對有生命的海洋資源的影響。

獨立機構是環境保護署。環境保護署根據需要，制定相應的規定和要求調控和約束水資源的開發、利用，防止水資源被污染。它也能通過向國會提交新規則的方式，告知國會應立法并采取措施以便使水資源得到有效的保護。此外，環保署還進行水資源保護方面的研究、監測工作，并提供相應的技術指導與教育支持。

州和地方是水資源保護和水污染治理的主要參與者，主要負責聯邦法規在各州的具體實施，并制定符合本地環境特點和經濟發展狀況的水資源公共政策，對水資源進行有效的管理。

二、美國水污染治理公共政策回顧

聯邦政府控制水污染的歷史可以追溯到1899年的《垃圾管理法》。出于防止向航運河道傾倒企業排放的大量廢物，如淤渣、纖維和造紙廠、鋸木廠產生的木屑而使航道阻塞的目的，法律規定把任何種類的垃圾扔進、排放或積存在美國任何可通航的水域都是不合法的。在更加嚴格的法律被通過以前，由陸軍工程兵團負責實施的《垃圾管理法》提供給聯邦政府治理水污染的最基本的方法。

明確處理常規水污染的第一個聯邦立法是1948年的《水污染控制法》，此法授權聯邦政府向州和地方政府提供財政資助以解決水污染問題，貸款給各個地方政府建設污水處理廠，鼓勵他們去清潔他們的水源。

1956年的《聯邦水污染控制法修正案》所具有的一個重要特征是制定一項由聯邦政府直接向地方政府撥款以分擔建設污水處理廠費用的規定，份額是聯邦政府承擔55％。修正案授權各州確立理想的水質標準，以水質為基準來調整和控制污水排放，而州在建立以保護指定用途的水體達到所要求的水質標準來確定污水排放時是不考慮技術能力的。修正案還通過“執行會議”的機制，作為對個體排放源實施強制清除要求的機制。

1965年的《水質法》是聯邦政府參與水污染控制行動的一個重要體現。此法授權各州制定有關水污染的控制政策，要求州建立州際水域的環境水質標準后要提出足以實現這些標準的控制污染執行方案。自1972年《聯邦水污染控制法修正案》開始，聯邦才真正在制定和指導水污染控制計劃中擔任關鍵角色。該法的立法目標是恢復和維護國家水域的化學、物理和生物的完整性，它是美國規制向水域排污的基礎性架構。修正案建立的具體的國家目標是到1983年使全國水域可養魚、可游泳，到1985年杜絕一切向通航水域排放污染物的行為。

因為發覺在1972年《聯邦水污染控制法修正案》中污染廠家必須執行的“目前可得的最佳可行控制技術”和“經濟上可行的最佳可得控制技術”的時間期限規定太過樂觀，1977年的《清潔水法》進行相應的修訂。

1987年的《水質法》要求在1991年以前逐漸淘汰聯邦建設撥款計劃，由聯邦政府提供的州管理的周轉型水污染控制基金來取代。

在有關海洋保護的法律方面。1972年《海洋保護、研究和自然保護區法》被用來禁止向海洋中傾倒會使海洋質量急劇下降和威脅人類健康與海洋環境的物質。除非得到許可，否則在美國領土邊界內進行的海洋傾倒是被禁止的。其中疏浚物質和填方物質的傾倒，由陸軍工程兵團根據環保署制定的標準來評估、審查并發放許可證。其它物質的排放，環保署是審批機構。1988年《禁止海洋傾倒法案》是對1972年《海洋保護、研究和自然保護區法》進行的修訂，它標志近一個世紀的疏浚物和工業廢物海洋傾倒的結束。法案規定1991年12月31日以后禁止污泥和工業廢物傾倒人海，還對在法定日期后繼續海洋傾倒的行為設立海洋傾廢費和公民罰款。

在有關飲用水保護的法律方面。1972年《聯邦水污染控制法修正案》的目的是以充分達到對釣魚、游泳等要求的水質量為中心，而對飲用水的要求不夠高，所以在1974年頒布《安全飲用水法》對水系統實行更為嚴格的標準，通過規范管理美國公共飲用水供水系統確保飲用水的水質，確定各種污染物質可接受的國家級水平，保證公眾健康。

1986年《安全飲用水法修正案》增加環保署在保護國家飲用水方面的責任，強化環保署在處理突發事件和地下水回灌操作控制方面的執法權力，對違法者實行更為嚴厲的民事和刑事制裁。州政府也要制定項目來保護為公共供水系統提供水源的水井周圍區域免受可損害人類健康的污染物污染。州政府還負責禁止在任何新建或者修繕的公共供水系統和這些系統連接的飲用水管道使用鉛管、焊接或者焊劑的執行工作。1996年《安全飲用水法修正案》比較鮮明的特點是認識到水源保護、改進水系統的籌資和保障公眾知情權等是保證飲用水安全的重要組成部分。

三、美國水污染治理公共政策的思考及啟示

(一)領域全面、內容詳細

美國水污染治理的公共政策涉及地表水，包括河流、湖泊、海洋等，地下水、飲用水、點污染源、非點污染源、廢水處理、排放、傾倒、監測等水污染治理的各個環節，任何對水資源開發、利用、保護和管理的行為都有章可循。比如僅在非點污染源的控制上，美國就從海岸、農業、城市徑流、森林到濕地等目前發現的所有可能造成非點源污染的領域人手，可謂面面俱到。此外，還有許多根據相關

法律頒布的各類法規和發布的各種內容豐富的用以具體落實規定的項目、計劃和規則等等，而通常在每一個項目、計劃或者規則里又包含很多的子級項目、計劃或者規則。比如根據《安全飲用水法》和《安全飲用水法修正案》，就建立有單一源含水層計劃、全國地下水保護總體計劃、水源評價和保護計劃、井源保護計劃、地下水回灌控制項目等。在州和地方層次上，適合其當地情況的水污染治理公共政策就更是多樣化且數量龐大。一項水污染治理公共政策在美國是由涉及面非常廣泛的部分組成的，而不單單是法律和法規。拿飲用水標準來說，在環保署的網頁上除可以看到《國家一級飲用水法規》和《國家二級飲用水法規》以外，還有《非常規污染物監測法規》、《長期加強表層水處理規則》、《飲用水分析方法》、《州水源評估和保護項目》等等。

(二)手段多樣、運用靈活

1．市場手段，包括可交易許可證、周轉型基金和民營化三個方面。

可交易許可證。美國水污染治理政策近年明顯的變化是基于市場的政策工具和方法的應用。現在，除執行1972年《聯邦水污染控制法修正案》規定的國家污染物排放消除系統，即對工商業、農業、市政污水處理廠、集中動物飼養操作、聯合下水道流溢和暴雨徑流等任何從此些點源或者非點源向美國可通航水域的排污行為頒發許可證以外，從排污權的概念又發展出可交易許可證的政策。可交易許可證是在可接受的排污總量的限度內，允許排污量較低的廠家把剩余的排污許可配額出讓給其它廠家或者用來抵消其它設施超額的排污部分，也允許超額排放的廠家從其它廠家購買排放量，最終達到激勵廠家和個人改善控污技術、降低控污費用、減少污染程度的目的。

清潔水州周轉型基金近年來每年都提供大約40億美元用于資助傳統的廢水處理、水域保護和恢復、非點源污染控制和自然保護區管理等各類水質工程。到目前為止，清潔水州周轉型基金已經資助超過435億美元。從全國來說，清潔水州周轉型基金貸款平均利息率是2．2％，而市場上的利息率平均值是4．8％，如此計算，使用清潔水州周轉型基金可以少花費21％的成本費用，而且清潔水州周轉型基金可以提供工程所需本100％的資金。清潔水州周轉型基金的循環性質使其提供持續不斷的資金來源，被認為是美國歷史上最成功的聯邦水質量資助項目。所有州都成功地運行并為一系列的借款者，包括各種規模的社區、農民、業主、小企業和非營利組織提供資助。

安全飲用水州周轉型基金旨在幫助州和地方改善它們飲用水供水系統的基礎設施，因為全國的供水系統需要大量的投資用于升級換代以便能夠繼續保證為消費者提供安全的飲用水，防止老化的基礎設施系統受到來自污染物的威脅。同時，安全飲用水州周轉型基金還為諸如水源評估項目等水源保護和加強水系統管理的多樣活動提供資助。

為滿足州和地方層次在水污染治理方面的資金需求，美國又開發出其它的方法，其中之一是民營化，即利用私人部門的資源為廢水處理需求提供資金。不管是提供基礎的廢水處理供應品，還是廢水處理系統的維護，私人部門已經在控制全國水污染的努力中扮演一個非常重要的角色。公共部門和私營部門在水資源和廢水處理工業方面展開的合作，從提供基礎服務和供應到污水處理廠的設計、建造和運營。民營化在水污染治理中的應用是因為公共部門認識到由此可以使用私人資本，在建設和運營污水處理廠上節約成本、獲取效率并提升水質和廢水處理服務的質量。盡管多數污水處理廠是公有公營，但是也有很多私營市政污水處理廠的成功范例。

2．公眾教育

運用教育的方式來解決水污染問題也可起到很大的作用，美國很多的社區通過舉行當地的活動和志愿項目的方式來教育和鼓勵市民和企業通過多種方法減少污水處理廠和當地水道的負擔，告訴他們最好回收再利用報紙、鋁罐、玻璃容器等，改用無毒清潔產品，少用農藥和化肥，不用草坪和花園化學制品，將危險廢物如涂料、機油和溶劑等送往危險物處理廠而不是將它們沖入下水道，定期清掃街道以減少暴雨徑流帶走的污染物，從而減輕當地水污染的程度。

3．自愿參與、協商合作

美國根據《清潔水法》建立水質合作協議機制，各利益集團、政府職能部門和個人均自愿參與到水質保護中來，在相互簽訂契約或者其它形式的自愿協商理事會基礎上采取措施、自我規范。在此種“自下而上”的運作體系中，涉及自身利益的各團體和個人均根據自身條件積極、主動地尋找最經濟的措施來承擔協議規定的責任和義務，實現水質目標。政府雖然通過撥款來激勵合作協議機制的形成，但在機制下的機構、團體和個人卻不必接受來自政府的命令。

(三)聯邦政府責任逐步增強

1948年以前，聯邦政府在水污染控制政策中沒有起過特別重要的作用，而由州政府扮演中心角色。19世紀下半葉，當科學家弄清受污染的水與疾病傳遍的關系后，用于控制污染的機構便開始在各州出現。在此段時期內，水污染控制方案由州衛生局提出。20世紀30—40年代議會就聯邦政府是否應該在污水處理問題上承擔一定的責任問題進行討論，最終允許聯邦政府可以對污染者采取行動，前提是它需要得到污染源所在州的同意，事實上進一步肯定州政府在污水控制管理上的地位，在控制水污染時優先保護各州的利益。后來，聯邦政府為限制水污染，對各州干涉增多。到1972年，聯邦政府就已經承擔確立污染物控制目標的責任，并且承擔貫徹和實施水污染治理的主要責任主要有以下方面：

1．財政資助

目前除清潔水州周轉型基金和安全飲用水州周轉型基金以外，聯邦對州和地方還有很多的財政資助，聯邦的資助是州和地方用于水污染治理方面的資金非常重要的來源。比如在單一水源含水層項目中，環保署每年為州在任何一個含水層的保護上最多可提供400萬美元的資金。在非點污染源管理計劃中，環保署在1990年和1991年資助各州實施計劃的金額分別是4000萬美元和5000萬美元。到1997年底，環保署已經發放319個款項的資金，聯邦資助的資金總額達到計劃總資金的40％。

2．控制監督

州政府在水污染治理中的很多活動都要受到環保署的制約。在州優先或者地區優先的觀念下，國會允許各州制定和實施切實可行的政策，但是如果州政府沒能完成任務，環保署有權廢除州優先或者地區優先的原則以采取必要的行動。比如如果州政府不對違反地下水回灌操作規定的行為采取適當的行動，環保署就可以執行強制措施，對違法者進行執法，包括民事或者刑事制裁。在水源保護項目中，州政府的項目要經環保署的批準。州在執行經由環保署批準的項目過程中，必須每兩年向環保署提交報告來講述它們所取得的成就。在非點源管理計劃中，各州如果想得到聯邦的資助，必須完成非點源污染源評價報告和管理計劃，同時也要經環保署審批合格才能在各州

實施。再如，在禁止公共供水系統使用含鉛物質做供水管道的政策執行中，如果環保署認為州在執行此項要求上是失敗的，就將扣除公共供水系統撥款的5％。

3．加強合作

聯邦政府與州和地方政府在水污染治理方面也展開合作，比如在非點污染源的控制上，聯邦政府和州政府就聯合在一起形成新的環保署和州政府非點污染源伙伴關系。此種伙伴關系提供一個相當好的框架來為環保署和州政府合作工作去界定和解決非點源問題。環保署和州政府為此建立八個工作組，從此些工作組得來的信息和成果可以幫助州政府更有效地執行它們的非點源管理項目。

(四)重視公眾參與

公眾的聲音可以左右塑造環境未來的美國公共政策，政府用一系列可行的方法鼓勵和支持公眾參與，保證公眾有機會理解官方的項目和計劃行動，同時政府部門也充分地考慮并盡可能回應公眾的需求。未經征詢利益團體或者利益相關人的過程，政府部門是不能夠做出任何涉及一項行動的重大決定的。在聯邦層次上，環保署將計劃制定的法規列在聯邦登記案上，公眾可以對草案進行考慮并把評論意見通過常規郵件、電子郵件或者傳真等方式傳達給環保署。環保署權衡公眾的評論意見，并據此對草案做出修改，發布最終的法規。在整個過程的每一個階段，環保署都在聯邦登記案上發布通知，這些通知包括最初起草的法規、征詢公眾的意見、對公眾開放的草案研討會議舉行地點和最終的法規內容。而包括聯邦登記案通知、法規制定背景報告、公眾評論意見和其它文件等在內的信息都被收集和整理在與每一項法規相關的“摘要”(docket)內，每份摘要公眾都可獲取。在州和地方層次上，可以以安全飲用水州周轉型基金為例來看美國水污染治理政策中公眾的參與。州政府為公眾提供數據和分析報告并給予他們評議飲用水項目執行規則、策略和程序的機會和足夠的時間，包括安全飲用水州周轉型基金項目短期和長期的目標、如何使用基金來達成此些目標的計劃和對原先描述的基金用途做出的重要改變等。州政府提供給公眾評議的途徑是多種多樣的，俄勒岡州、南卡羅來納州和密歇根州等采用發布時事通訊的辦法保持公眾在州已經處理和執行的飲用水項目活動中的知情權。亞利桑那州考慮到經常在不便的時間和大城市區舉行的公眾會議不利于小村莊利益相關人的參與，到公路上和為數眾多的社區中去向公眾講述項目的具體情況，每年還舉辦水資源籌資會議向公眾和其它利益團體介紹相關項目。佛蒙特州和緬因州等通過開發互聯網站的高科技手段，向供水系統、利益團體和普通大眾傳播項目的信息，相關資料都可以在網站上獲取。

(五)關注公正公平

公正的環境政策意味沒有任何的群體，包括種族、民族或者經濟社會組織，應當不均衡地承擔由于工業、市政和商業操作或者聯邦、州、地方和部落的項目和政策執行帶來的消極后果。總的來說，環境公正是全美國所有社區和公眾所要達到的目標，美國為此把環境公正融入他們的政策、項目和行動之中。比如和大型組織比起來，包括小企業和小城鎮等的小實體通常沒有完全履行它們環境責任所需要的資源。美國水污染治理公共政策通常對政策可能帶給小企業和小城鎮怎樣的影響予以密切的關注，以使政策不會對大量的小實體產生巨大的經濟上的沖擊。

很多社區和部落避免昂貴的建設工程。美國在《清潔水法》的框架下，開發出技術援助項目、資金援助項目和教育與培訓等來完成對小社區和印第安部落的幫助。技術援助項目包括提供最低限度的有關小社區廢水處理系統的安裝、運行和維護的建議、協助和培訓等。財政資助除包括清潔水州周轉型基金以外，還有提供給人口不超過10000人的農村區域和城鎮的各類補助金。教育和培訓主要面向廢水處理操作及困難的解決。

四、結論

美國在水污染治理、保護水體的水質方面取得令人鼓舞的成績。在1948年，僅有三分之一的美國人享受城市污水系統提供的服務，而且大部分系統未對污水做任何處理或者僅經過一級處理就排放，很多人依靠污水池系統來處理生活污水。從1972年開始，在水污染控制上美國已以國家資助形式花費1800多億美元，而私人投資額可能是國家資助的10倍，用以建造和改善數千個城市污水處理廠。目前，幾乎每個市民都能享受到城市污水系統提供的服務，除特大暴風雨降臨期間造成的溢流外，已沒有一個大城市向河流和湖泊直接排放未經處理的工業、農業和生活廢水。由此，很多地方的水質明顯改善，魚類、水生昆蟲等水生動物又出現在水中。曾一度被關閉的河流、湖泊和海濱再次向公眾開放，準予游泳和其它水上運動。美國飲用水的質量也是相當高的，人們可以享受到當今世界上最為安全的飲用水供應。美國水污染治理政策在清潔和保護美國的水體，包括河流、湖泊、泉水、濕地、海洋、海岸和地下水等，維護魚類及其它野生動物和植物的生存，滿足人們娛樂和經濟活動等的需求，保證人們享有潔凈和安全的飲用水方面發揮重要的作用，美國水污染治理公共政策詳細、全面，多樣、靈活，重視公眾參與、關注公平公正，這些都是具有啟發和借鑒意義的。

(作者單位：中國人民大學公共管理學院)

責任編輯：黃杰