實現“制度+科技+文化”的有機結合

莊俊輝

摘要：所謂“蒼蠅式”腐敗，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村委社區(qū)等基層干部中的腐敗問題，“蒼蠅式”腐敗問題的行為主體大部分是農村基層干部，潛伏在基層的“蒼蠅”雖小，由于面廣量多，貼近群眾，貽害頗大。與高級干部的腐敗相比，“蒼蠅式”腐敗與群眾切身利益息息相關，群眾感覺最深，也最為深惡痛絕。懲治基層“蒼蠅式”腐敗既要靠體制、機制和法規(guī)，建立有形的制度防線、科技防線，又要依靠教育和文化，以“制度+科技+文化”建立起全方位的農村基層反腐防線，

關鍵詞：農村；蒼蠅式腐敗；治理

所謂“蒼蠅式”腐敗，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村委社區(qū)等基層干部中的腐敗問題。黨中央在懲治腐敗問題中，將一些高級干部中的腐敗分子比喻為“老虎”，他們大權在握，高高在上，唯我獨尊，如百獸之王，為所欲為，禍國殃民：基層組織中的腐敗分子比喻為“蒼蠅”，權力不大但禍害不小，他們像蒼蠅一樣，無縫不鉆，面目可憎。潛伏在基層的“蒼蠅”雖小，由于面廣量多，貼近群眾，貽害頗大。

一、當前基層“蒼蠅式”腐敗的特點

1.具有廣泛性，涉及領域寬。從近年來查辦的農村基層案件來看，主要涉及群眾利益的規(guī)劃、林業(yè)、農業(yè)、環(huán)保、民政、征地拆遷等多個領域，集中在一些重要崗位和關鍵環(huán)節(jié)。其中涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公安、國土規(guī)劃等領域所占較大比例，且人數較多。腐敗問題主要圍繞基層政府、執(zhí)法執(zhí)紀管理部門及其工作人員在執(zhí)紀執(zhí)法過程中處事不公、粗暴執(zhí)法、違規(guī)審批行政項目以及充當黑惡勢力保護傘等問題。

2.具有直接性，損害群眾利益。“蒼蠅式”腐敗問題的行為主體大部分是農村基層干部。與高級干部的腐敗相比，“蒼蠅式”腐敗普遍發(fā)生在村民身邊，與群眾切身利益息息相關，群眾感覺最深，也最為深惡痛絕。尤其是村級換屆前夕，反映村級信訪問題的數量也明顯上升。群眾主要反映一些村干部侵占農村集體利益，騙領、私分或者侵占、挪用征地補償款，貪污、侵占村工程款，貪污、截留農戶各種救濟救災款物、生態(tài)公益林款，一些村委換屆選舉不公正、有買官賄選現象等。村干部違法違紀問題往往涉及數百甚至數千村民利益，容易引起群體性事件，所以應引起重視。

3.具有隱蔽性，易發(fā)多發(fā)。由于受傳統(tǒng)積習的深遠影響，人們對“蒼蠅式”腐敗往往習以為常，見慣不慣。“蒼蠅式”腐敗在各種工作需要，情有可原的借口和既得利益的籠罩下，具有較強的隱蔽性。從一些查處的“蟻貪”案件來看，作案手段多為吃拿卡要、虛報冒領和私扣截留。涉案人員憑借“螞蟻搬家式”的隱蔽手段，以為不易被人發(fā)現，就算發(fā)現了也會因金額小而處分低，步入泥潭渾不知，待東窗事發(fā)，幡然然悔悟已枉然。由于村“兩委”的負責人處于基層群眾自治權力的頂端，掌控了鄉(xiāng)村各項具體事務的決定權，而又幾乎不受監(jiān)督，從而導致其腐敗行為隱蔽性強，不易被發(fā)現。

4.具有集體性，窩案串案頻發(fā)。在查處的腐敗案件中，利益均沾、集體淪陷的窩案串案比重不小，尤其是在與群眾關系密切的農經、建設等領域、此類案件更是時有發(fā)生。由于農村世代血緣關系互相交接，人際交往處于宗族血緣“熟人社會”交際圈范圍，在這種情況下，公權與私利的權錢交易非常容易出現宗親性、團伙性、集體性特征，窩案串案多。他們中有的內外勾結，一轉手公財民利便落入私有腰包：有的上行下效，認為法不責眾，造成“別人拿我也全”等不良心理影響。

二、從政治生態(tài)視角探尋基層“蒼蠅式”腐敗的根源

（一）主觀原因

1.宗旨意識淡漠。少數基層黨員干部不注重自身思想錘煉和道德修養(yǎng)，導致世界觀、人生觀價值觀滑坡，個人私欲不受節(jié)制，從小貪小腐開始，逐漸變得為所欲為，最終走向深淵。有的打著跑項目，跑資金的幌子，整天在外吃喝玩樂，根本無視群眾疾苦，貪圖享樂，公款大吃大喝，一些經濟基礎薄弱的村組，村級轉移支付全部用于吃喝還不夠，更有少數人參加黃賭毒等犯罪活動，成為地方黑惡勢力的代表。

2.基層干部管理失之于軟、失之于寬。從嚴管理干部，關鍵是落實黨委的主體責任。有的地方或單位的黨組織黨的觀念不強、責任意識薄弱，在選拔任用干部時標準不高、把關不嚴，甚至出現帶病上崗、帶病提拔的現象：在教育引導干部時不夠重視、不夠嚴格，沒能使干部從思想上繃緊廉潔自律這根弦：在監(jiān)督管理干部時，沒能做到嚴在早、嚴在小、抓苗頭、抓預防，沒能對違反制度規(guī)定的行為嚴肅查處。這樣一來，干部隊伍的組織性、紀律性就弱化了，問題干部難免就會出現。

3.法制意識薄弱。一些農村基層干部法律意識淡薄，他們認為自己是農民，不屬于國家工作序列，倘若出現腐敗行為頂多是撤掉自己的職務。收取好處費、挪用公款、侵吞集體財物在他們眼中甚至不是違法行為。與此同時，農民群眾法律維權意識和參政議政意識淡薄，為村干部濫用手中的權力提供了可操作性。

4.心理失衡。部分面對基層的公職人員心理失衡、貪欲膨脹、生活腐化墮落。比如原某縣水務局長張某某，因長期擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位的一把手，好面子，講排場，喜攀比，經濟收入與周邊人的奢靡支出形成強烈的反差，從而產生不平衡心態(tài)，萌發(fā)權錢交易的念頭，并最終付諸實施。再如原市水務局水政監(jiān)察支隊支隊長吳某某，本來是轉業(yè)軍人，具有良好的作風基礎，但“每天與河砂老板吃吃喝喝”，生活作風逐步腐化墮落，最終成為“階下囚”。

（二）客觀原因

1.社會風氣不正，“潛規(guī)則”盛行。醫(yī)療系統(tǒng)藥品購銷領域已經形成了“行規(guī)”，甚至有專門的醫(yī)生為醫(yī)藥公司統(tǒng)計數據，業(yè)內稱為“統(tǒng)方”。如某縣人民醫(yī)院醫(yī)藥購銷系列商業(yè)賄賂案中，廖某利用擔任縣人民醫(yī)院副院長（主管全面工作）、院長的職務便利，于2008年1月至2012年6月間，非法收受八家藥品供應商、醫(yī)療器械供應商的回扣款共254.6萬元。全案共立案查處25人，其中13人被追究刑事責任，21人受到黨紀政紀處分。西江干流非法采砂“保護傘”系列瀆職案中，河砂老板更是直言，行賄執(zhí)法人員，就是為了獲取更多的非法利益，交“保護費”是業(yè)內“潛規(guī)則”。這些案件都不同程度的反映了社會上大量存在希望利用公職人員手中權力為自己謀取非法利益的人員。

2.制度不完善，權力運行不透明。這在涉農惠民領域專項資金使用環(huán)節(jié)和征地拆遷領域、青苗補償環(huán)節(jié)表現得最為典型。涉農惠民專項資金的撥付、管理和使用不能做到公開透明，只有財政部門和職能部門了解，應該享受該資金的群眾往往不知情，導致主管專項資金的領導干部互相勾結-捏造事實，騙取專項資金。在征地拆遷領域，由于被征土地公示制度、復核制度等不完善，當地群眾無從監(jiān)督，上級領導無法監(jiān)督，導致負責征地的領導干部直接“虛構”土地，輕而易舉騙取政府青苗補償款。如某鎮(zhèn)原黨委副書記嚴某某在征地拆遷中，多次任征地組組長，負責青苗及設施補償工作，在2013年利用職務之便，虛增了青苗及設施補償款共44萬多元，個人得款21萬元。

3.執(zhí)行力不強，法規(guī)制度不落實。從多數基層干部貪腐案件看，村政財務信息公開制度流于形式是重要原因之一。一些扶持和扶貧項目的發(fā)放名單粘貼在村委會公示欄上，或村頭巷尾不顯眼的地方，并且短期內便被蓋住或撕掉，故意使村民不能及時看到，一些農村甚至對公示材料造假，公示制度未能形成群眾監(jiān)督的威懾力。所制定的規(guī)章制度在一些領域只是“寫在紙上掛在墻上”的擺設，這在行政執(zhí)法領域和財務環(huán)節(jié)犯罪表現的最為典型。如西江干流非法采砂“保護傘”系列瀆職案，河道采砂有相關的法律法規(guī)明確了相關的職責，但水務行政管理部門根本沒有履行這些職責。

4.存在監(jiān)督盲區(qū)，監(jiān)督臺力不強。基層腐敗發(fā)生在輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的末梢地帶。輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督重心主要是在城市和黨政部門，對于農村基層大量發(fā)生的項目規(guī)模比較細小、資金規(guī)模比較細碎、社會反響不太關注的腐敗行為，媒體的反應往往不太靈敏和及時。由于輿論監(jiān)督的弱化，導致違法違紀的基層干部為所欲與，胡作非為也沒人管。我國現行法律體系對村官身份的認定一直存在爭議，由于村干部沒有納入行政序列，《刑法》中針對貪污受賄、挪用公款等行為的法則對農村干部違法違紀行為不適用。對村委會的非黨員的村干部實施了需要追究責任的違紀行為或其他重大過錯行為后，缺乏對其進行處理的依據，只能通過召開村民代表大會的形式啟動罷免程序，在操作上存在很大難度，這就造成部分村干部產生黨紀管不著，廉政制度約束不到的錯誤認識。

5.基層紀檢監(jiān)察監(jiān)督職能弱化。“蒼蠅式”腐敗的出現，反映了基層的紀檢監(jiān)察工作還存在薄弱環(huán)節(jié)，尤其是工作越位、錯位、缺位現象比較突出。基層紀委受各種各樣的因素干擾，查辦案件力度小，從嚴從重打擊力度不足，監(jiān)督責任難以落實。縣級紀檢監(jiān)察機關每年都會受理涉農方面的投拆，但由于反映的問題普遍時間跨度大、情況復雜，取證困難，真正具備可查性的并不多，即便立案查處，但在處理量刑上也較也寬松-客觀上縱容了農村干部貪污腐敗的滋生。鎮(zhèn)級紀委職能弱化，鎮(zhèn)級紀檢干部兼職過多灘以集中精力做好本職工作，職能作用得不到充分發(fā)揮。對基層黨風廉政建設中的苗頭性問題不敏感，在抓早抓小方面做得不夠，也導致對村居干部監(jiān)管不到位。

三、實現“制度+科技+文化”的有機結合，治理基層腐敗

懲治基層“蒼蠅式”腐敗既要靠體制、機制和法規(guī)，建立有形的制度防線、科技防線，又要依靠教育和文化，建立起全方位的“制度+科技+文化”有機結合的反腐防線，起到1+1+1>3的優(yōu)化效果。

1.強化制度防腐。圍繞陽光用權、規(guī)范用權、權責統(tǒng)一編織權力運行的制度籠子，有效遏止“蒼蠅式”腐敗。一是完善監(jiān)管制度。實行項目管理與監(jiān)督相分離，充分發(fā)揮組織、監(jiān)察、審計等外部監(jiān)督部門在立項申報、招標投標、工程施工、資金撥付和項目驗收等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督作用，形成有效的監(jiān)督。二是健全維護群眾利益的民主決策制度。將“三重一大”制度進一步延伸到村組，落實集體民主決策機制：凡在城鎮(zhèn)規(guī)劃、征地拆遷、民生工程等涉及經濟和社會各項事業(yè)發(fā)展以及村民切身利益的重大事項中，均采取一事一議，一決策一公示，一決策一監(jiān)督等辦法，讓權力在陽光下運行，杜絕“一言堂”現象。在制度的執(zhí)行中，注意把紀律和規(guī)矩挺在前面，“抓早抓小、動輒則咎”，使“小官大貪”“村官大貪”失去存在的的土壤。三是健全農村“小微權力”清單制度建設。圍繞焦點權力梳理權力清單，將村級資金管理、資產資源處置、工程項目建設等日常運行頻繁的村級事務納入權力清單，編制簡潔易操作的運行流程和監(jiān)督程序，促進農村權力事項公開化、權力運行規(guī)范化、權力監(jiān)督透明化和權力制約制度化，有效規(guī)范和約束村干部行為。

2.強化科技防腐。以電子監(jiān)察綜合系統(tǒng)為主要載體，大數據和云計算為主要手段，將現代網絡技術廣泛應用于反腐倡廉的各個環(huán)節(jié)。積極運用網絡平臺固化操作流程，把權力運行的具體內容、法律依據、條件標準、程序時限及受理、承辦、批準、辦結等事項固化為平臺程序，實現網上辦公、網上審批、網上招投標、網上交易、網上采購、網上監(jiān)察，盡量減少人為因素的影響和干擾，增強權力運行的剛性約束力。

3.強化文化防腐。加強各種文化陣地建設，努力構建全覆蓋的健康社會文化網絡，抵制各種落后腐朽文化的傳播，凈化社會文化環(huán)境，用社會主義核心價值觀主導社會文化空間，建設具有群眾基礎、融人中國傳統(tǒng)文化元素的群眾喜聞樂見的廉政文化，切實增強廉政文化的滲透力、感染力和號召力。如廣東潮州市依托深厚的文化底蘊，深入挖掘潮州文化中創(chuàng)業(yè)、精致、感恩、包容的優(yōu)秀文化特質，首倡開展了韓愈廉政文化建設，成為全國首批廉政文化教育基地，實現廉政文化如影隨行、無處不在、深入人心。

4.建立健全立體式農村基層監(jiān)督機制

加大監(jiān)督力量，實現監(jiān)督機構全覆蓋，遏制權力“尋租”機會，有效防止“蒼蠅式”腐敗問題。一是針對基層紀檢監(jiān)察辦案力量不足、力量分散、信息溝通不暢等問題，探索推行毗鄰區(qū)縣之間，街道、鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間的交叉協(xié)作辦案制度，在鎮(zhèn)級紀委和派駐鎮(zhèn)（街）紀檢監(jiān)察機構中成立若干核查小組，建立分片辦案協(xié)作機制，推動鎮(zhèn)（街）分片交叉辦案。二是推行村民監(jiān)督委員會制度。針對一些地方群眾利益得不到及時有效維護的問題，在村一級全面建立村民監(jiān)督委員會，監(jiān)督村級低保、各項補助、惠農資金和貼息貸款等重大事項，解決一些地方村務不公開、管理不民主、辦事不公正等問題：二是健全經常化、制度化的監(jiān)督檢查機制，變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督：涉農項目審批部門、財政部門及鎮(zhèn)（街）監(jiān)督要到位，確保資金安全。三是規(guī)范農村財務管理，全面實行村居干部任期經濟責任審計制，真正發(fā)揮“村賬鎮(zhèn)代理”、“組賬村代理”的監(jiān)督作用。四是認真開展“兩委”干部的述職述廉及群眾評議活動，暢通村民參政、議政、督政的渠道，在全社會構筑不敢腐敗的心理防線。五是適當修訂村民自治法等相關法律法規(guī)，破解對非黨員身份，以及個別在村中影響力根深蒂固、難以按正常程序罷免的村組干部的監(jiān)管難題。