個稅調整：稅改全局中的第一步

夏杰長

個稅改革是一個系統而復雜的大工程，它不是、也不可能一蹴而就。這次個稅的局部調整只是個稅改革的第一步，能解決與百姓密切相關的問題和最為關注的問題，即扣除標準問題和高收入者逃稅的問題，就是了不起的成績。個稅也只能在動態中不斷修正和完善。從這個意義上講，個稅改革，任重而道遠。

備受矚目的個人所得稅改革終于邁出了真正意義上的一步。十屆全國人大常委會第十七次會議近日初次審議《個人所得稅法修正案(草案)》。會議結束后不久，全國人大法律委員會又于9月27日舉行立法聽證會，廣泛征求社會各方面的意見與建議。個人所得稅法要修訂了，這一關系到千萬人切身利益的法律的修改再次引起尋常百姓的熱切關注。

從稅制優化的角度講，我國的個稅改革至少應該包括以下六個內容：一是改現行分類稅制為綜合與分類結合的稅制，對較強連續性、經營性收入列入綜合所得的征收項目，實行累進稅率；對其他所得仍按比例稅率分項征收。二是合理界定納稅人范圍，擴大居民納稅人。三是優化稅率結構，降低最高邊際稅率，減少稅率檔次，對低收入者免稅、對中高收入者適度重稅。四是規范減免稅政策，調整減免稅標準，取消不當減免稅政策。五是調整費用扣除，根據居民基本生活支出情況，適當提高扣除額。六是改單位代扣代繳為個人主動申報，實行年度申報、每月預繳制度。但是，我們不可能畢其功于一役。改革需要抓住主要矛盾，從易到難循序進行。個稅改革也一樣。近年來，社會上對個人所得稅抱怨較多，特別對是中低收入成為納稅的主體人群和高收入者逃稅嚴重兩個問題頗有怨言。這次《個人所得稅法修正案(草案)》提出將工資、薪金所得減除費用標準從800元／月提高到1500元／月，同時要求高收入者自行申報納稅，雖然沒有對個稅進行全面系統的改革，只是開了個頭，但抓住了重點，也順乎了民意。

個稅的扣除標準是此次調節的重點，也是公眾最為關注的問題，主要是為中低收入者減輕負擔，對高收入者的調節作用不大。我國實行的是總收入減去固定的扣除部分作為應納稅所得額的計稅辦法，但標準規定得過于簡單，未考慮到不同納稅人的贍養人口負擔、子女撫養及教育負擔、醫療費用、住房購置費用負擔等因素，沒有考慮按照最低生活水平線開支抵扣個人所得稅。

一般而言，確定“扣除標準”應當考慮幾方面的因素：一是基本生活開支是多少。其實基本生活費的外延也是不斷拓展的，因此我們要動態地把握基本生活開支的內容。二是通貨膨脹因素，2003年居民消費價格指數比1993年提高60%。三是和收入分配制度改革相關的住房、醫療、失業、養老等制度改革，此外還有教育支出。近十年來，這些領域的改革向產業化和市場化傾斜，絕大多數居民在這一塊的支出上漲得非常快，已經成為生活的沉重壓力。所以，稅前扣除項目也應予以擴充。盡管目前城市家庭縮小，但有收入人群的家庭支出卻似乎呈現出上漲趨勢。特別是很多家庭的教育、醫療、住房等等大頭費用，以前是由政府承擔的，現在，這些費用轉由個人承擔，那么，政府就得將這筆錢留給個人。同時，納稅者的家庭贍養、撫育負擔、養老金、醫療保險金、失業保險金、住房保險金等項目，都應考慮在稅前扣除。這樣可以給個人所得稅制度增加一點人情味，也可以融洽政府與居民的關系。稅收收入對政府誠然重要，但通過制度設計，讓人民對一種稅收不會生出反感之情，恐怕更為重要。

從各種口徑計算，目前800元的扣除額確實是偏低，再考慮稅收立法的前瞻性，扣除額在2000元的水平上比較合理。如果《個人所得稅法》通過后的扣除標準還是1500元／月的話，建議允許發達地區上浮20％，畢竟這些地區的生活費用要高得多。事實上，有些發達的城市近年來已經通過各種途徑提高了扣除標準。

英國的個稅扣除項目以規定細致而著稱，有個人扣除、已婚夫婦扣除、子女稅收寬免、工薪家庭稅收寬免等。以個人扣除為例，他們是按照一定的年齡界限分檔界定的，65歲以上到74歲的老人，扣除標準比普通納稅人提高了32%，75 歲以上老人的扣除標準則進一步提高了6%。這是以稅收優惠的形式體現社會對老年人的關愛。這些經驗可供我們在以后進一步深化個人所得稅改革的時候作參考，細化我國個稅的費用扣除項目。

“高收入者自行申報納稅”是個稅修正案草案的又一個亮點。《個人所得稅法》的修改草案要求高收入納稅人都必須自行申報，凡是不申報或申報不實的納稅人將面臨更為嚴厲的處罰，這將有利于強化對高收入人群的稅收征管。要求高收入者自行申報納稅，首先必須明確定義“高收入者”，之后的問題是如何能有效監控高收入者自行申報納稅。但是到底誰是高收入者，這個標準怎么確定，一直是個頗受爭議的問題。在目前的條件下，明確誰是高收入者不是一件容易的事。因此，我們最好先認定哪些行業是高收入行業。一般來說，這些行業是可以歸入高收入的行業的：電信、煙草、金融、保險、證券、電力（供電）、石油、石化、航空、鐵路、房地產、建筑安裝、廣告、城市供水、供氣等行業；律師事務所、會計師事務所、稅務師事務所、評估師事務所等機構；高爾夫球俱樂部；外商投資企業、外國企業和外國企業駐華代表機構。

要有效地監控高收入者自行申報納稅，關鍵是解決稅務機關與納稅人的信息不對稱問題。為解決這個問題，建議可從以下三個方面著手：一是建立以身份證編碼為唯一識別碼的金融實名存款制，并實行金融與稅務間的網絡連接；二是大力發展個人信用證和個人支票制度，盡可能減少現金交易；三是向個人支付勞務報酬的單位必須向稅務部門提供扣繳信息。

稅率是稅收制度的核心環節，遺憾的是這次個稅改革就沒有觸及，恐怕是下一步改革必須重點考慮的問題。現行個人所得稅制，既有超額累進稅率，又有比例稅率，超額累進稅率中又有多檔稅率。我認為，應實行統一的超額累進稅率和預扣率，稅率檔次以４級或５級為宜，最低稅率５％，最高稅率不超過35％，預扣率確定在５％～１０％之間，并規定征稅期。這樣既體現了寬稅基、中稅率的立法原則，又可增加財政收入，有利于公平稅負。同時，對個人所得稅應稅項目中的勞動所得實行同等課稅，可避免對同性質所得實行稅率上的稅收歧視，這種做法順應了世界性稅制改革的趨勢。

當然，個稅改革不能一蹴而就，這次個稅的局部調整只是個稅改革的第一步，能解決與老百姓密切相關的問題和最為關注的問題即扣除標準問題和高收入者逃稅的問題，就是了不起的成績。個稅也只能在動態中不斷修正和完善。從這個意義上講，個稅改革，任重而道遠。